(Regioni.it 4237 - 16/02/2022) La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nella seduta del 9 febbraio, ha approvato una “Posizione” sulla Relazione del Governo sull’attuazione del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR). 

Il documento è stato poi illustrato nel corso di un’audizione parlamentare (vedi “Regioni.it” n. 4232) da: Gaetano Armao (Vicepresidente della Regione Siciliana e Coordinatore della Commissione Affari europei della Conferenza delle Regioni), Gianni Lampis (Assessore della Regione Sardegna e Coordinatore della Commissione ambiente della Conferenza delle Regioni), Elly Schlein (Vicepresidente della Regioni Emilia-Romagna e coordinatrice vicaria della Commessione Politiche sociali della Conferenza delle Regioni), Ilaria Cavo (Assessora della Regione Liguria e Coordinatrice della Commissione Cultura della Conferenza delle Regioni), Claudio di Berardino (Assessore della Regione Lazio, Coordinatore della Commissione Istruzione e Coordinatore vicario della Commissione Lavoro della Conferenza delle Regioni), Giulia Zanotelli (Assessora della Provincia autonoma di Trento, Coordinatrice della Commissione Protezione Civile della Conferenza delle Regioni) e Paola Salomoni (Assessora della Regione Emilia-Romagna).

Il documento contiene anche 11 schede relative alle posizioni di alcune Commissioni della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e nello specifico: Affari istituzionali e generali; Commissione Ambiente, Energia e Sostenibilità; Commissione Cultura; Commissione Infrastrutture, Mobilità e Governo del territorio; Commissione Istruzione, Università e Ricerca; Commissione Innovazione tecnologica e digitalizzazione; Commissione Lavoro e Formazione professionale; Commissione Politiche agricole; Commissione Protezione civile; Commissione Salute; Commissione Politiche per il Turismo.

“La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome - si legge nel documento - esprime preoccupazione sulle modalità di programmazione e di attuazione del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR) nel corso del 2021 ed inizio del 2022, anche avuto riguardo alla Relazione sullo stato di attuazione del PNRR presentata dal Governo al Parlamento a fine dicembre, e alla rendicontazione alla Commissione europea del raggiungimento dei risultati previsti.

La Conferenza apprezza lo sforzo compiuto dal Governo nel costruire un sistema di governance del Piano che appare, dal punto di vista formale, tener conto delle competenze e del ruolo che hanno le Regioni nella programmazione degli interventi per lo sviluppo territoriale e nella programmazione europea. Molte delle proposte formulate dalla Conferenza sono state accolte e inserite nella l. n. 108 del 2021, a partire dalla presenza delle singole Regioni nella Cabina di regia nazionale e nei Comitati interministeriali quando sono trattate questioni di loro competenza funzionale e territoriale.

Desta però seria preoccupazione l’attuazione di queste disposizioni normative.

La Cabina di regia, ad esempio, è stata convocata soltanto una volta e a fine dicembre; senza peraltro, un’adeguata informazione preventiva sui temi all’ordine del giorno e una condivisione della relazione presentata. Non risultano essere state adottate le linee-guida che avrebbero dovuto orientare le attività dei singoli ministeri e delle amministrazioni coinvolte nell’attuazione del Piano. I Comitati per la transizione digitale e per la transizione ecologica similmente contemplano la presenza delle Regioni, ma senza un coinvolgimento complessivo nell’attività dei Comitati fin dall’attività istruttoria. Risulta carente proprio quella funzione di coordinamento e di sistema che questi strumenti di governance precipuamente dovrebbero svolgere.

Risulta essenziale, per l’attuazione del PNRR la partnership multilivello. superando: a) sperequazioni territoriali, risalenti e profonde come in Italia, b) l’accentramento che ha attraversato i Paesi europei con le misure di austerità prepandemica e caratterizzato la predisposizione del PNRR senza il coinvolgimento delle Regioni nel dicembre 2020.

Deve quindi affermarsi - sottolineano le regioni nel loro documento - che la sfida per il pieno impiego delle risorse del Next generation EU si vince solo col pieno coinvolgimento delle componenti della Repubblica e non solo dallo Stato.

Il Governo nazionale ha presentato il Piano nazionale per la ripresa e la resilienza il 29 aprile 2021, senza preventiva concertazione con Regioni e autonomie locali, intendendo conferire un assetto centripeta alla gestione dell’intero Piano (visione top-down), nonostante queste siano Amministrazioni titolari di competenze costituzionalmente attribuite.

La Conferenza delle Regioni ha approvato una posizione delle stesse regioni sulla governance del PNRR, evidenziando che le diverse forme di consultazione sono state episodiche e non strutturate, nella seduta del 7.10. 2021 e condiviso alcune iniziative per il 

monitoraggio costante e a livello di sistema dei progetti, dei bandi e dei finanziamenti attuativi del PNRR, ritenendo necessario che esse partecipino alla Cabina di regia e ai Comitati interministeriali tematici per la transizione ecologica e per la transizione digitale, di cui al d.l. 77 del 2021 siccome convertito, nelle determinazioni che coinvolgono le relative competenze

Sul piano della governance, quindi - come ricordato gradualmente costruito nel confronto con le Regioni - a fronte di un assetto normativo sostanzialmente condivisibile, sembra mancare un reale raccordo stabile tra Presidenza del Consiglio, Ministero dell’Economia e Ministeri di spesa che consenta alle Regioni di avere un quadro di riferimento complessivo dell’attuazione del PNRR e non di rispondere di volta in volta a singole iniziative di spesa delle amministrazioni centrali quando i relativi avvisi giungono alla pubblicazione.

In questo senso, nel corso del 2021, è emerso solo un assai parziale processo di condivisione con le Regioni e le Province autonome, articolato peraltro solo per alcuni limitati ambiti di intervento settoriali.

Va precisato che le Regioni sono state coinvolte - anche se con tempi davvero ristretti e con un quadro normativo di riferimento incerto e non sempre chiaro – nell’attuazione del cd. “Progetto mille esperti”. La risposta - sottolinea il tesro della Conferenza delle Regioni -  è stata positiva e il successo ottenuto, in fase di avvio del progetto, si deve anche allo sforzo del sistema delle Regioni e alla collaborazione con l’amministrazione centrale di riferimento e con gli enti locali.

Anche con riferimento all’attuazione della politica culturale sostenuta dal PNRR (Missione 1 C3) alcune interlocuzioni hanno avuto luogo tra la Conferenza e il MiC – a partire da giugno 2021; hanno, in particolare, riguardato le linee di azione, aventi ad oggetto i temi dell’accessibilità e della digitalizzazione (Missione 1), nonché quelli relativi alla rigenerazione a fini culturali dei siti minori, borghi, siti rurali e paesaggistici, parchi e giardini storici (Missione 2). Sono oggetto di prossima attivazione le azioni di supporto agli operatori dell’Industria culturale creativa nella transizione green e digitale (Missione 3).

Analogamente, per quanto attiene la tematica della protezione civile, si sono svolte attività di condivisione e co-decisione, tra Conferenza e Dipartimento nazionale della protezione civile finalizzate ad individuare interventi in corso o conclusi coerenti con le Missioni previste dal PNRR, in favore delle aree colpite da calamità (Proteggi Italia), ma anche nuovi progetti da attuare.

Soltanto negli ultimi mesi del 2021, invece, la Conferenza ha registrato occasioni di interlocuzione con rappresentanti delle Amministrazioni centrali sui temi del per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione (ITD). In tali occasioni, ha svolto un ruolo di “facilitatore della comunicazione tra le Amministrazioni centrali e le Regioni e le Province autonome”, contribuendo alla condivisione delle linee strategiche in materia di l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi di dati, a quelle relative alla piattaforma per la notificazione degli atti della pubblica amministrazione, al progetto Mobility as a Service for Italy, al SUAP, alla cybersicurezza, all’investimento in competenze digitali. Sebbene debba far riflettere la circostanza che taluni bandi gestiti a livello centrale siano andati deserti.

Anche in materia di politiche ambientali il coinvolgimento è stato assai limitato e non strutturato; le Regioni non sono state coinvolte nella definizione delle misure e degli avvisi del PNRR. Ne è conseguito che, oltreché nel percorso, in alcuni casi l’avviso è risultato avulso dal contesto della pianificazione di area vasta o si è avvalso di soggetti non strutturati per far fronte agli adempimenti richiesti, come nel caso delle misure relative alla gestione impiantistica dei rifiuti e, in particolare, alla scelta degli EGATO (non presenti in tutte le Regioni) come soggetti beneficiari principali di tali misure.

La stessa situazione di confronto poco attento a fornire informazioni sull’avanzamento delle attività e ad acquisire preliminarmente dalle Regioni gli elementi utili a definire i provvedimenti secondo criteri di efficacia, in particolare in termini di sostenibilità ambientale, coerenti ai differenziati fabbisogni dei territori, si è riscontrato in materia di politiche agricole. Una conseguenza di questo mancato confronto, ad esempio, è stata riscontrata nelle diverse modalità seguite dal Mipaaf nell’investimento 4.3 e dal Mims, nell’investimento 4.1, per selezionare progetti volti ad ottimizzare e completare le infrastrutturazioni idriche. 

Le attività riportate evidenziano un’interlocuzione frammentata e assai parziale, a fronte della imprescindibile necessità di un confronto concomitante e strutturato, che alcune amministrazioni centrali hanno manifestato, emerge, inoltre, al contempo una difficoltà a strutturare una interlocuzione di natura “programmatica” o quantomeno “pianificatoria”: né in termini di rilevazioni di specifici fabbisogni sugli investimenti da realizzare, né in termini, conseguentemente di stime sulla potenziale dimensione territoriale degli stessi, ma nemmeno in termini di tempistiche, tra l’altro da rendere coerenti con le importanti e numerose scadenze infrannuali previste nel 2022 e nel 2023 dal PNRR. Ancor meno, è stata oggetto di una reale analisi tecnica la disamina dei fabbisogni di competenze presso le Amministrazioni Locali destinatarie delle risorse o degli investimenti del PNRR, necessarie per rispondere alle numerose sollecitazioni previste per rispondere ai bandi, ma anche per contribuire, per le proprie competenze, ai processi complementari alla spesa.

Va inoltre ricordato che, come previsto dall’Accordo di Partenariato, recentemente trasmesso alla Commissione europea per l’attuazione del ciclo di programmazione 2021-2027, risulta fondamentale - rimarcano le Regioni -  una dettagliata conoscenza delle azioni che interverranno sui territori regionali, al fine di garantire, per l’approvazione dei Programmi Regionali e Nazionali, la possibilità di definire azioni complementari a quelle che il PNRR attua sui territori, ovvero di fissare chiari principi di demarcazione, quando i Programmi Regionali intervengono su azioni analoghe a quelle finanziate dal PNRR.

In merito a questa problematica, è opportuno evidenziare che la prossima scadenza per la notifica dei programmi alla CE è prevista per la metà di aprile e che, a meno di accettare un rischio di definanziamento, entro il 31 dicembre 2022 i programmi dovrebbero essere oggetto di decisione di approvazione da parte della CE.

In tal senso una accurata e dettagliata definizione e comunicazione delle misure operative del PNRR sarebbe indispensabile nelle prossime fasi di scrittura e negoziazione dei Programmi Regionali, anche se ancora più auspicabile sarebbe - ricordano le Regioni -  una condivisione strategica su come coniugare complementarietà e demarcazione delle misure del PNRR e della politica di coesione. In assenza di questo, la capacità di assorbimento delle economie, dei mercati finanziari e dei sistemi produttivi territoriali, oltre che la capacità di gestione degli uffici delle Amministrazioni, potrebbe generare non solo rischi di mancato raggiungimento dei target di spesa, ma anche indesiderabili effetti di traslazione verso “l’esterno” dei territori e del Paese, dell’impatto economico dello straordinario incremento di domanda pubblica per investimenti. La possibilità di prevedere anticipazioni, ad esempio, anche per favorire la partecipazione dei comuni piccoli e piccolissimi al PNRR potrebbe rappresentare una felice formula di complementarietà".

In conclusione: "L’interlocuzione per essere efficace e proficua deve prevedere una fase di coordinamento all’interno delle Amministrazioni Regionali, che possa confluire in un luogo analogo di coordinamento in sede di Conferenza. Gli interlocutori centrali, Presidenza del Consiglio e Ministero dell’Economia, che programmano i Fondi per la politica di coesione e il PNRR, dovrebbero garantire uno stabile raccordo con la Conferenza e il coordinamento regionale".

Link al documento integrale - Pnrr: Armao, sfida per pieno impiego delle risorse si vince con coinvolgimento Regioni ed autonomie locali