Stralcio resoconto stenografico Aula, del 28 luglio 2020: COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI SULLE ULTERIORI INIZIATIVE IN RELAZIONE ALL'EMERGENZA DA COVID-19: PROPOSTE DI RISOLUZIONE NN. 1 E 2
giovedì 30 luglio 2020
Legislatura 18ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 245 del 28/07/2020
COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI SULLE ULTERIORI INIZIATIVE IN RELAZIONE ALL'EMERGENZA DA COVID-19
PROPOSTE DI RISOLUZIONE NN. 1 E 2
(6-00122) n. 1 (testo 2) (28 luglio 2020)
Marcucci, Perilli, De Petris, Faraone, Unterberger.
Approvata
Il Senato,
udite le comunicazioni rese dal Presidente del Consiglio dei ministri,
premesso che:
la grave situazione epidemiologica che ha interessato il mondo intero è stata affrontata dal nostro Paese - pur nelle evidenti difficoltà determinate dalla dimensione del fenomeno - con efficacia attraverso il contributo e il sacrificio di tante persone;
le misure intraprese dal Governo hanno consentito di fronteggiare una situazione di emergenza che ha costituito una diretta minaccia alla vita umana;
a questo sforzo comune hanno contribuito tutte le istituzioni democratiche ed i cittadini che, con grande spirito civico e al prezzo di enormi sacrifici, hanno consentito di contenere un'epidemia che rischiava di non poter essere arginata;
considerato che:
nella fase attuale si è proceduto alla graduale riapertura di molte attività in modo tale da consentire la ripresa, progressiva e in sicurezza, di parti importanti della vita economica e sociale del Paese e che dai dati epidemiologici risulta complessivamente che il quadro generale della trasmissione e dell'impatto dell'infezione da Covid-19 in Italia rimane a bassa criticità, ferme restando le preoccupazioni che provengono dalla situazione sanitaria presente in altri Paesi;
come segnalato anche dal Ministro della salute nelle sue comunicazioni alle Camere dello scorso 14 luglio, siamo in una fase di convivenza con l'epidemia, in un contesto nel quale le rilevazioni settimanali mettono chiaramente in evidenza che i rischi legati all'aumento delle attività e alla liberalizzazione degli spostamenti si manifestano solo attraverso piccoli focolai, che vengono successivamente contenuti, e che al contempo persiste l'assenza di segnali di sovraccarico dei servizi assistenziali;
la fase che ci attende deve essere caratterizzata da una rinnovata cornice giuridica che consenta la regolazione dei diversi aspetti con il pieno coinvolgimento del Parlamento e delle autonomie territoriali e funzionali nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ed in modo da poter reagire con rapidità e flessibilità ad ogni emergenza;
le misure di contrasto dell'epidemia, per superare i rilievi di costituzionalità, devono essere non solo limitate nel tempo, ma anche proporzionate all'attuale livello di pericolo;
appare necessario procedere alla regolamentazione della nuova fase successiva al 31 luglio in primo luogo con norme di rango primario, anche con carattere di urgenza;
per la regolazione dei diversi aspetti finora disciplinati dalla sequenza dei decreti-legge, dai DPCM attuativi o dalle ordinanze appare necessario procedere individuando un'idonea base legislativa di rango primario, accompagnata da meccanismi di intervento normativo che consentano, ove necessario, risposte dotate della necessaria flessibilità e immediatezza, proseguendo lungo la strada tracciata dal decreto-legge n. 33 del 2020, così da intervenire in tutti gli ambiti che si rendono necessari,
impegna il Governo:
a definire come termine ultimo per lo stato di emergenza nazionale il 15 ottobre 2020;
a definire, altresì, con norma primaria le eventuali misure di limitazione di libertà fondamentali;
ad assicurare il pieno coinvolgimento del Parlamento nelle fasi attuative dello stato di emergenza;
a promuovere un preciso piano con tutte le azioni necessarie al fine di favorire la sempre più ordinata ripresa delle attività economiche e sociali, e di assicurare il più tempestivo ritorno alla normalità, nel pieno rispetto delle condizioni sanitarie di sicurezza;
ad assicurare a settembre l'ordinario avvio dell'anno scolastico 2020-2021, con la ripresa in presenza delle attività didattiche nelle istituzioni scolastiche nel rispetto delle necessarie misure sanitarie dovute all'emergenza epidemiologica, nonché la ripresa, nel più breve tempo possibile, delle attività universitarie in presenza;
a garantire il regolare svolgimento della campagna elettorale per le elezioni amministrative, regionali e per il referendum costituzionale dei prossimi 20-21 settembre, ferma restando la possibilità di adottare specifiche prescrizioni sugli accorgimenti di tipo sanitario;
a individuare gli spazi più adatti ad accogliere le operazioni di celebrazione della tornata elettorale e referendaria dei prossimi 20-21 settembre, preferendo la scelta di non svolgere dette procedure all'interno degli edifici scolastici;
a mettere in atto tutti gli interventi più adeguati volti a superare le attuali decisioni in materia di chiusura delle strutture residenziali psichiatriche sull'intero territorio nazionale, anche al fine di ridurre la disomogeneità organizzativa che ha investito la gestione di dette strutture durante l'epidemia a causa delle differenti collocazioni regionali, nonché di consentire ai pazienti delle medesime di usufruire delle cure e dei servizi offerti nella maniera più consona possibile, nel rispetto delle imprescindibili norme igienico-sanitarie finalizzate a contrastare e a prevenire la diffusione dei contagi da Covid-19, salvaguardando altresì la salute di utenti e lavoratori attraverso forme di sostegno e agevolazione nell'approvvigionamento di dispositivi di protezione individuali e nella predisposizione di tamponi e test sierologici.
(6-00123) n. 2 (28 luglio 2020)
Approvata la parte evidenziata in neretto
Il Senato,
premesso che:
la dichiarazione dello stato di emergenza, adottata con deliberazione del Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2020, ha conferito al Capo dipartimento della Protezione civile il potere di intervenire nelle zone interessate dall'emergenza epidemiologica da Covid-19 con ordinanze in deroga alle disposizioni di legge ma nei limiti e secondo i criteri indicati con la dichiarazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
una proroga della data di cessazione dello stato di emergenza, fissata attualmente al 31 luglio 2020, comporta quindi un prolungamento del periodo entro il quale la Protezione civile può mettere in atto interventi agili per il soccorso e l'assistenza della popolazione eventualmente interessata dal contagio, per il potenziamento dei controlli nelle aree aeroportuali e portuali, in continuità con le misure urgenti adottate dal Ministero della salute, per il rientro in Italia dei cittadini che si trovano nei Paesi a rischio e per il rimpatrio dei cittadini stranieri nei Paesi di origine esposti al rischio;
la nostra Costituzione non contempla un diritto speciale per lo stato di emergenza sul modello dell'articolo 16 della Costituzione francese, dell'articolo 116 della Costituzione spagnola o dell'articolo 48 della Costituzione ungherese. Nella Carta costituzionale non si rinvengono clausole di sospensione dei diritti fondamentali da attivarsi nei tempi eccezionali, né previsioni che in tempi di crisi consentano alterazioni nell'assetto dei poteri;
il Governo ha gestito l'emergenza pandemica in modo del tutto autoreferenziale, stravolgendo i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e della gerarchia delle fonti del diritto, esautorando il Parlamento dalle sue prerogative con una sua sistematica e reiterata marginalizzazione;
il Presidente della Consulta, nella relazione sull'attività della Corte costituzionale nel 2019, ha affermato che "La piena attuazione della Costituzione richiede un impegno corale, con l'attiva, leale collaborazione di tutte le istituzioni, compresi Parlamento, Governo, Regioni, giudici. Questa cooperazione è anche la chiave per affrontare l'emergenza. La Costituzione, infatti, non contempla un diritto speciale per i tempi eccezionali, e ciò per una scelta consapevole, ma offre la bussola anche per "navigare per l'alto mare aperto" nei tempi di crisi, a cominciare proprio dalla leale collaborazione fra le istituzioni, che è la proiezione istituzionale della solidarietà tra i cittadini" (...) "la nostra Costituzione non contempla un diritto speciale per lo stato di emergenza" (...) "la Repubblica italiana ha attraversato varie situazioni di emergenza e di crisi, dagli anni della lotta armata a quelli più recenti della crisi economica e finanziaria, tutti senza mai sospendere l'ordine costituzionale, ma ravvisando al suo interno gli strumenti idonei a modulare i principi costituzionali in base a specifiche contingenze";
come riportato sul quotidiano "Il Corriere della Sera", per il professore Sabino Cassese, costituzionalista e magistrato, "perché venga dichiarato o prorogato uno stato di emergenza, non basta che vi sia il timore o la previsione di un evento calamitoso. Occorre che vi sia una condizione attuale di emergenza.", per cui se venisse prorogato lo stato di emergenza questo sarebbe oltreché inopportuno anche illegittimo;
proprio per il suo carattere di eccezionalità non può diventare la regola e, proprio per questo, sia la legge che lo prevede, sia la costante giurisprudenza della Corte costituzionale hanno insistito sulla necessaria brevità degli strumenti derogatori, che possono produrre conseguenze negative non solo creando tensioni a livello sociale ma anche e soprattutto sul piano economico;
gli strumenti per gestire l'urgenza (che è cosa diversa dall'emergenza che è "una grave circostanza imprevista che richiede misure immediate di intervento non compatibili con i normali tempi di elaborazione e proclamazione di leggi o provvedimenti amministrativi ordinari") esistono senza necessariamente dover ricorrere a limitazioni democratiche e parlamentari, nel rispetto della centralità del ruolo del Parlamento e senza la necessità di ricorrere a deleghe in bianco al Governo;
l'articolo 77 della Costituzione prevede uno specifico strumento normativo da adottare in condizioni di necessità e urgenza: il decreto-legge. Questo atto è sottoposto, proprio per la sua importanza di intervento in situazioni straordinarie, al vaglio del Capo dello Stato e, soprattutto, al vaglio del Parlamento chiamato alla sua conversione. La nostra Costituzione prevede quindi, anche in casi straordinari ed urgenti, un ruolo attivo del Parlamento per garantire l'equilibrio fra i poteri;
il decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, ha previsto che, per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus Covid-19 e per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020, termine dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, possono essere adottate misure che limitano o sospendono i diritti costituzionalmente garantiti attraverso decreti del Presidente del Consiglio, creando una palese violazione delle fonti del diritto, trattandosi di una fonte normativa secondaria di natura regolamentare, a dispetto del principio della gerarchia delle fonti, che è il fondamento del diritto costituzionale italiano e che prevede una riserva di legge assoluta con riguardo alle limitazioni alla libertà;
il decreto-legge n. 19 ha pertanto legittimato fino al 31 luglio (e non più genericamente fino alla fine dell'emergenza) l'utilizzo reiterato del DPCM sebbene, al contrario del regolamento governativo che deve essere adottato attraverso DPR, il DPCM non è soggetto neanche al controllo del Presidente della Repubblica, in quanto viene emanato direttamente dal Presidente del Consiglio dei ministri. I DPCM sono semplici atti normativi secondari e, come tali, non solo sono sottratti al vaglio successivo del Parlamento e del Presidente della Repubblica, ma per di più sono insindacabili ex post, in quanto sfuggono anche all'eventuale controllo successivo della Corte costituzionale. Per espressa previsione dell'articolo 134 della Costituzione, infatti, la Corte costituzionale giudica, fra l'altro, "sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni". E considerando la prevalenza dell'interpretazione restrittiva dell'articolo 134, sono sindacabili dalla Corte soltanto le leggi e gli atti aventi forza di legge, come peraltro confermato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 427 del 2000. Ciononostante, tali decreti hanno inciso in maniera rilevante su diritti inviolabili e libertà fondamentali dell'individuo, fino a giungere a comprimerli completamente;
alla luce di tutto quanto esposto, sembra chiaro che, in caso di proroga dello stato di emergenza, dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri o con decreto-legge, non possono intendersi prorogate automaticamente le misure disposte attraverso i DPCM emanati fino ad oggi, e tantomeno può ritenersi legittimo l'utilizzo di nuovi DPCM successivi al 31 luglio perché la norma primaria (decreto-legge n. 19 del 2020) prevede espressamente quella data come ultima;
un Governo che, in base all'andamento della situazione epidemiologica, ritiene di dover prorogare lo stato di emergenza in via precauzionale per poter autorizzare la Protezione civile all'adozione di ordinanze urgenti in grado di agire tempestivamente in caso di una nuova ondata epidemica nella stagione autunnale e invernale, deve avere necessariamente pronto anche un articolato e tempestivo piano nazionale di sorveglianza epidemiologica, idoneo a prevenire e contrastare eventuali nuove emergenze, legate o meno al Covid-19;
la strategia della limitazione generalizzata degli spostamenti e della sospensione delle attività economiche, applicata nei mesi scorsi su tutto il territorio nazionale, se da un lato è servita a contenere la diffusione del virus, dall'altro ha però creato i presupposti per una pesante crisi economica dalla quale il nostro Paese faticherà ad uscire ed è quindi difficilmente replicabile in futuro. È auspicabile che, in caso di necessità, si proceda alla creazione di microzone rosse nelle aree realmente interessate da focolai, in modo da circoscrivere e contenere la diffusione del virus senza penalizzare le realtà economiche e produttive dei territori interessati;
qualora lo scenario peggiore dovesse effettivamente concretizzarsi, è indispensabile che i diversi livelli di governo (nazionale, regionale, locale) operino all'unisono sulla base di una strategia chiara e condivisa, concordata ed attuata nel pieno rispetto del principio della leale collaborazione tra enti;
l'Italia deve, altresì, dotarsi di una sufficiente scorta di dispositivi medici ed attrezzature funzionali al contenimento della diffusione degli agenti patogeni e alla cura di coloro che dovessero risultare positivi, quali in particolare bombole di ossigeno, saturimetri, farmaci, plasma iperimmune, tamponi nasofaringei, reagenti, test sierologici, dispositivi di protezione individuale, tute, occhiali, prodotti di sanificazione ed igienizzazione di mani ed ambienti, in favore delle strutture sanitarie, delle pubbliche amministrazioni, degli enti locali, nonché dei cittadini, in modo da evitare i problemi di fornitura che si sono registrati nei mesi scorsi;
è poi indispensabile che il sistema sanitario elabori un piano di intervento che non comporti, salvo nei casi di forza maggiore, l'ospedalizzazione dei soggetti positivi al virus, ma che si realizzi attraverso l'attività dei medici di base presso il domicilio del paziente, dotando i medici di dispositivi e strumenti idonei a garantire la piena sicurezza, ed attraverso un approccio che sgravi le strutture sanitarie, in particolare quelle deputate ad azioni di pronto soccorso, da interventi verso pazienti con meri stati influenzali. Le strutture sanitarie devono dotarsi di un sufficiente numero di postazioni per la terapia intensiva, per consentire di curare adeguatamente i pazienti che ne necessitino;
nei casi di pazienti positivi, asintomatici o paucisintomatici, o comunque in condizioni tali da non richiedere il ricovero presso le strutture ospedaliere, è necessario che si predispongano misure idonee per garantirne la quarantena, salvaguardando i familiari da possibili rischi di contagio, anche attraverso l'individuazione di apposite strutture pubbliche o la stipula di convenzioni con strutture private qualora non fosse possibile la permanenza dei pazienti presso il proprio domicilio durante la quarantena;
urge, infine, una campagna informativa seria, tempestiva ed efficace, rivolta a tutti i cittadini, sulle modalità di approccio da seguire nell'eventualità di nuove ondate epidemiche;
è fondamentale che la proroga dello stato di emergenza non diventi una barriera dietro cui trincerarsi per poter giustificare atti normativi illegittimi, decisioni unilaterali che contrastano con i diritti e le libertà fondamentali, un operato del Governo che non dà spazio alle critiche perchè si erge fittiziamente a garante della sicurezza nazionale. Non è indispensabile la proroga allo stato di emergenza se un Paese si è dotato degli strumenti per poter fronteggiare una situazione di crisi, anche laddove i dati sanitari confermassero la necessità di nuovi interventi: gli strumenti normativi sono previsti dalla Costituzione e quelli tecnico-pratici dovrebbero essere stati previsti nei mesi scorsi dai governanti,
impegna il Governo:
a non procedere alla proroga dello stato di emergenza e a rendere immediatamente noti alle Camere i contenuti del piano nazionale di sorveglianza epidemiologica che è stato messo a punto per prevenire e contrastare eventuali nuove emergenze, legate o meno al Covid-19;
qualora l'andamento della situazione epidemiologica imponesse l'adozione di nuove misure o la proroga di quelle in essere che limitano o sospendono le libertà fondamentali e i diritti inviolabili previsti e tutelati dalla Costituzione (articolo 13 - la libertà personale, articolo 16 - la libertà di circolazione, articolo 17 - la libertà di riunione, articolo 18 - la libertà di associazione, articolo 19 - la libertà di culto), ad adottare tali misure con legge o atto avente forza di legge, sentiti i presidenti delle Regioni interessate nel caso in cui le misure riguardino esclusivamente una Regione o alcune specifiche Regioni, ovvero il presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l'intero territorio nazionale.
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N.B. Precluse le premesse e il primo capoverso del dispositivo.
Assorbite le seguenti parole del secondo capoverso del dispositivo: «qualora l'andamento della situazione epidemiologica imponesse l'adozione di nuove misure o la proroga di quelle in essere che limitano o sospendono le libertà fondamentali e i diritti inviolabili previsti e tutelati dalla Costituzione (articolo 13 - la libertà personale, articolo 16 - la libertà di circolazione, articolo 17 - la libertà di riunione, articolo 18 - la libertà di associazione, articolo 19 - la libertà di culto), ad adottare tali misure con legge o atto avente forza di legge,» .
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