Osservazioni delle Regioni sulle funzioni delle Commissioni Mediche di Verifica in materia di accertamento dell’handicap grave

1) I FATTI:

a)      La Direzione Centrale degli Uffici Locali e dei Servizi del Tesoro, sostiene nei confronti delle Regioni, che le Commissioni mediche di verifica sull’invalidità civile (organi del Ministero dell’Economia) sono legittimate ad effettuare controlli preventivi sui  verbali relativi alla valutazione di handicap grave, con potestà di formulare rilievi, sospendere effetti e procedere a visita diretta, sulla scorta di una interpretazione estensiva del comma 6 dell’articolo 42 della Legge 24 novembre 2003, n. 326  "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici".

b)      Nei confronti di alcune Regioni (in particolare Liguria e Veneto) tale Direzione ha aperto anche un contraddittorio epistolare, ad oggi non concluso, per affermare quanto evidenziato al punto a), peraltro poco conforme ad uno dei principi ispiratori della riforma del Titolo V della Costituzione e cioè il principio di “leale collaborazione” tra Stato ed enti territoriali sancito dall’art. 120 della Costituzione ed ulteriormente ribadito dalla Legge 5 giugno 2003, n. 131 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3”.  

c)      Le Regioni per le motivazioni di seguito esposte sostengono l’illegittimità del controllo preventivo da parte delle Commissioni mediche di verifica sull’invalidità civile, in quanto la valutazione di “handicap grave” ha effetti solo per la materia assistenziale (ivi compresi i congedi parentali) e non per emolumenti economici a carico dello Stato. Del resto, la pretesa estensione interpretativa sostenuta dalla Direzione Centrale degli Uffici Locali e dei Servizi del Tesoro della norma del comma 6 dell’art. 42 della Legge 24 novembre 2003, n. 326 confligge con i fondamentali criteri di interpretazione normativa  previsti dalle “Disposizioni sulla legge in generale”. In particolare l’art. 12 delle preleggi al Codice Civile stabilisce che “nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”. In applicazione dei suddetti canoni  ermeneutici appare evidente che l’art. 42 secondo l’inequivocabile sua rubrica detta disposizioni in materia di invalidità civile e di conseguenti effetti patrimoniali che conseguono dal riconoscimento di detta invalidità. Considerato il limitato ambito di applicazione dell’art. 42 fatto palese dalla rubrica del testo - “Disposizioni in materia di invalidità civile” - risulta arbitraria l’interpretazione fornita dalla Direzione Centrale degli Uffici Locali e dei Servizi del Tesoro che ritiene possibile l’estensione in toto dei procedimenti in materia di controllo della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’invalidità civile alla valutazione di “handicap grave”, quando, quest’ultima condizione, in realtà, ha soltanto effetti di natura assistenziale e non già effetti patrimoniali a carico dello Stato. Le disposizioni dell’art. 42, conformemente all’ambito di applicazione individuato dalla rubrica, fanno riferimento agli effetti patrimoniali che derivano dal riconoscimento dell’invalidità, quindi, in applicazione del criterio ermeneutico secondo cui le clausole devono interpretarsi le une per mezzo delle altre secondo il senso complessivo che risulta dall’atto, la conclusione della Direzione Centrale degli Uffici Locali e dei Servizi del Tesoro “stravolgerebbe” l’ambito di applicazione di ogni disposizione dell’art. 42 citato e lo renderebbe disorganico.           La pretesa di un controllo preventivo, che nella sostanza introdurrebbe una fase integrativa dell’efficacia del procedimento di valutazione delle commissione mediche ASL ed aggraverebbe, tra l’altro, il procedimento a danno del cittadino portatore di handicap, osta altresì con l’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti.”  Le Regioni, pur non essendovi tenute,  in base all’applicazione del precetto costituzionale di “leale collaborazione” tra enti pubblici, manifestano la propria disponibilità all’esperimento di eventuali controlli ex post dei verbali al solo fine di monitorare la situazione.

Nell’ipotesi in cui detto monitoraggio evidenzi illegalità le Regioni saranno disponibili ad azionare un meccanismo che consenta la revoca della certificazione e del beneficio assistenziale illegittimamente concesso. 

2) ELEMENTI EVIDENZIATI DALLE REGIONI PER SOSTENERE LA TESI    DELL’ILLEGITTIMITA’ DEI CONTROLLI  DI CUI AL PUNTO 1)

1)      L’articolo 3 della legge 104/92, recita “ qualora la minorazione singola o plurima abbia ridotto l’autonomia personale,  correlata all’età, in  modo da rendere  necessario un intervento assistenziale permanente continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità”. L’articolo 4 della stessa legge 104/92, affida l’accertamento dell’handicap grave  alle Commissioni mediche ex lege 295/90 (commissioni per l’invalidità civile),  che allo scopo di valutare la gravità della minorazione ai fini dell’impegno assistenziale, sono integrate da un operatore sociale e da un esperto (psicologo),“in servizio” presso le Unità  Sanitarie Locali.  Questa precisazione sull’integrazione delle Commissioni con operatori dei servizi sanitari territoriali, evidenzia con chiarezza che l’accertamento di handicap grave non è solo conoscenza dello stato di minorazione, ma delle condizioni ambientali, sociali e familiari in cui è inserita la persona disabile. (Come potrebbe questo ruolo essere affidato a  Commissioni di verifica che non hanno alcuna conoscenza del contesto di vita del disabile).

2)      Da quanto sopra deriva che il concetto di persona handicappata grave ” è del tutto differente da quello di “persona invalida”, come peraltro evidenziato anche dal Consiglio di Stato nei pareri 1397/97 del 26.08.1998 e del 24.02.99;

3)      In sintesi, accertare la condizione di handicap grave ha lo scopo di attivare una serie di misure di carattere assistenziale, sanitario e sociosanitario ad opera di Comuni e ASL  o consentire congedi parentali senza accedere ad alcun beneficio economico statale. In tali termini, si tratta di operare in sintonia con le modifiche del Titolo V della Costituzione  che assegnano ad esclusiva competenza regionale l’assistenza sociale e a competenza concorrente l’assistenza sanitaria, facendo comunque salve le potestà regionali in materia di organizzazione delle misure assistenziali.

4)      Le competenze delle Commissioni mediche di verifica sono delineate nella legge 295/90 e attengono esclusivamente i controlli dei verbali sull’accertamento delle invalidità civili; successivamente il comma 6 dell’articolo 42 della legge 24 novembre 2003, n. 326  al fine del controllo dei verbali relativi alla valutazione dell’handicap e della disabilità, integra le Commissioni mediche “con un operatore sociale e un esperto per i casi da esaminare ai sensi della l. 104/92”.

5)      Richiamando l’integrale lettura dell’articolo 42,  che fa espresso riferimento ai “casi previsti dalla legge 104/1992”, si evidenzia che detta legge, all’articolo 4, nel disciplinare il procedimento di accertamento dello stato di handicap, non effettua alcun rinvio alla disciplina sull’invalidità civile, ma si limita solo ad affidare l’accertamento alle Commissioni mediche delle ASL, senza richiamare alcun controllo da parte delle Commissioni mediche di verifica. Ne consegue che l’estensione arbitraria del controllo al caso di specie urta contro il principio interpretativo secondo cui la legge deve essere interpretata conformemente alla volontà del legislatore riassumibile nel brocardo “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”.

6)      Pertanto, se il legislatore avesse voluto modificare il procedimento di cui sopra, avrebbe inserito nello stesso articolo 42, l’esplicita modifica delle procedure disposte dal citato articolo 4 Legge 104/1992 per il riconoscimento dell’handicap grave, e, affidandone il controllo alle Commissioni mediche di verifica, ne avrebbe disciplinato con evidenza gli effetti. Ciò sembra plausibile anche dalla natura del controllo che -a differenza di quello pienamente giustificato per il riconoscimento dell’invalidità civile, cui consegue un onere economico per lo Stato-  come già precisato, l’handicap grave  riguarda situazioni che non comportano oneri diretti per lo Stato.

7)      In sintesi, il controllo dell’articolo 42 si può quindi ritenere necessario solo per i  casi previsti dalla legge 104/92 dove alla valutazione di handicap grave, si aggiunge la richiesta dei benefici economici connessi al riconoscimento dell’invalidità civile. Se così non fosse, non si comprenderebbe il controllo di una funzione certificatoria di esclusiva competenza regionale, che dà origine solo a benefici di carattere assistenziale. Viceversa si possono comprendere, a fini di monitoraggio della situazione, controlli campione ex post, che laddove rilevassero irregolarità comporterebbero revoche delle certificazioni e dei benefici.

8)      Per quanto esposto,  le Regioni non  ritengono  legittimo il controllo preventivo a fini ostativi, dei verbali di riconoscimento di “handicap grave”, anche in ordine  al mancato rispetto dei diritti dei disabili che verrebbero sottoposti a più giudizi clinici, con il protrarsi dei tempi di attesa per i benefici assistenziali, a cui va  aggiunto un inutile dispendio di risorse economiche pubbliche con la duplicazione di tutte le Commissioni mediche, senza peraltro risolvere correttamente, come più volte richiesto dalle Regioni il problema degli accertamenti della disabilità.