DOCUMENTO DI OSSERVAZIONI E PROPOSTE AL
“PIANO NAZIONALE DI INTERVENTI IN MATERIA DI PREVENZIONE DELL’USO DI SOSTANZE STUPEFACENTI E PSICOTROPE, DI CONTRASTO AL TRAFFICO ILLECITO E DI TRATTAMENTI SANITARI E REINSERIMENTO SOCIOLAVORATIVO DELLE PERSONE TOSSICODIPENDENTI  (2004-2008): OSSERVAZIONI E PROPOSTE”

I Coordinamenti interregionali degli Assessori alle Politiche Sociali ed alla Sanità hanno approvato - nella riunione del 2 marzo u.s.-  il seguente documento di osservazioni e proposte al Piano Nazionale, al fine di pervenire ad un’intesa in Conferenza Unificata.

Il Piano originario è stato così rivisto:

·        aggiornando la normativa di riferimento;

·        precisando le sezioni relative alle collaborazioni tra lo Stato e le Regioni;

·        dettagliando le funzioni regionali nelle materie di competenza legislativa concorrente relative alla tutela della salute; e, infine,

·        eliminando le sezioni relative alla cooperazione internazionale e alla riduzione dell’offerta, di competenza legislativa esclusiva dello Stato.

 

Ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, lo Stato ha legislazione esclusiva nelle materie, tra le altre, relative a: politica estera e rapporti internazionali dello Stato; ordine pubblico e sicurezza; giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Sono invece materie di legislazione concorrente quelle relative, tra le altre, alla tutela della salute: nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Infine, spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

In conseguenza di queste previsioni ed in coerenza con la Legge 131/03, in tema di dipendenze lo Stato ha legislazione esclusiva in tema di rapporti internazionali, lotta al traffico, giurisdizione, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa. Inoltre rappresenta legislazione esclusiva la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni; nel caso delle dipendenze essi sono già stati definiti, in accordo con le Regioni, attraverso la definizione dei livelli essenziali di assistenza  (Il DPCM 29.11.2001 – Definizione dei livelli essenziali di assistenza classifica l’assistenza territoriale ambulatoriale, semiresidenziale e residenziale rivolta alle persone dipendenti da sostanze stupefacenti o psicotrope o da alcol all’interno dei livelli di assistenza distrettuale).

Il Piano in questione (denominato per esteso Piano Nazionale di Interventi in materia di prevenzione dell’uso di sostanze stupefacenti e psicotrope, di contrasto al traffico illecito e di trattamenti sanitari e reinserimento sociolavorativo delle persone tossicodipendenti: 2004-2008) riguarda sia materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (cooperazione internazionale e riduzione dell’offerta), sia la materia di competenza legislativa concorrente della “tutela della salute” (riduzione della domanda) e la materia di competenza legislativa residuale delle Regioni della  “assistenza sociale” (reinserimento sociolavorativo).

Si tratta di materie che per effetto della modifica del Titolo V della Costituzione, art. 117 lettera, m, sono di competenza regolamentare delle Regioni e Province autonome. Fa testo a questo riguardo la sentenza della Corte Costituzionale n. 88/2003, che ha  annullato il Decreto del Ministro della Salute di concerto con il Ministro del lavoro e delle Politiche sociali 14 giugno 2002 "Disposizioni di principio sull’organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze" - Ser.T, di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444, in quanto si dichiara che non spetta allo Stato determinare ulteriori limiti organizzativi e funzionali in materia di Ser.T.

Inoltre, il Piano in questione non è da considerarsi un regolamento, bensì un semplice atto di indirizzo, legittimo solo in quanto preveda l’autorganizzazione delle funzioni spettanti allo Stato. Per quanto riguarda invece l’attività di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali (la L. 59 del 1997 prevedeva che gli atti di indirizzo e coordinamento dovessero essere adottati previa intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni) occorre ricordare che questo tipo di attività deve essere ripensata alla luce delle modifiche introdotte al Titolo V della costituzione. In particolare l’art. 8, comma 6 della L. 131 del 2003 stabilisce che nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione non possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e all'art. 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Sono inoltre, certamente, venuti meno i presupposti giuridici per l’adozione di ogni specifico atto di indirizzo e coordinamento previsto dalla legislazione statale precedente alla legge n. 131, tra cui, ad esempio, nella materia che qui interessa, quello previsto dall’art. 127, comma 7, del testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti di cui al DPR 9 ottobre 1990, n. 309.

I più importanti documenti di pianificazione nazionale vigenti nella materia sanitaria e in quella dei servizi sociali sono adottati attraverso un’iter procedurale puntualmente disciplinato dalla legge. Si recano ad esempio il Piano sanitario nazionale (approvato con D.P.R. 23 maggio 2003), la cui procedura di approvazione è prevista all’art. 1, comma 4  del D. Lgs.  502 del 1992  ed in Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali (approvato con D.P.R. 3 maggio 2001) la cui procedura di approvazione è prevista all’art. 18 della L. 328 del 2000. In entrambi i casi si prevede l’intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del D. Lgs. n. 281 del 1997.

Per analogia si ritiene che un Piano nazionale nel settore delle dipendenze da sostanze d’abuso debba essere oggetto di intesa con la Conferenza unificata per quanto attiene agli ambiti relativi alla tutela della salute e all’assistenza sociale. Tale Piano potrebbe includere i seguenti contenuti:

 

PIANO NAZIONALE DI INTERVENTI IN MATERIA DI PREVENZIONE DELL’USO DI SOSTANZE STUPEFACENTI E PSICOTROPE, DI TRATTAMENTI SOCIOSANITARI E DI REINSERIMENTO SOCIO-LAVORATIVO DELLE PERSONE DIPENDENTI DA SOSTANZE D’ABUSO (2004 - 2008)

Premessa

Esso costituisce il primo Piano nazionale di interventi in materia di:

·        prevenzione dell’uso di sostanze d’abuso;

·        trattamenti sociosanitari terapeutico-riabilitativi;

·        reinserimento socio-lavorativo delle persone dipendenti ed ex-dipendenti da sostanze d’abuso.

         Il Piano è stato predisposto in coerenza con:

·        gli accordi internazionali in sede di Organizzazione delle Nazioni Unite;

·        La strategia dell’Unione Europea in materia di droga (2005 – 2012) (Consiglio Europeo, 15 novembre 2004);

·        dell’Accordo Stato-Regioni per la “Riorganizzazione del sistema di assistenza ai tossicodipendenti”, adottato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano con provvedimento del 21 gennaio 1999;

·        dell’Accordo Stato-Regioni su “Determinazione dei requisiti minimi standard per l’autorizzazione al funzionamento e l’accreditamento dei servizi privati di assistenza alle persone dipendenti dalle sostanze d’abuso”, adottato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano con provvedimento del 5 agosto 1999;

·        del DPCM del 14 febbraio 2001 recante approvazione dell’Atto di indirizzo e coordinamento relativo all’integrazione sociosanitaria;

·        del DPCM del 29 novembre 2001 recante definizione dei Livelli Essenziali di Assistenza.

Il quadro normativo di riferimento

     La normativa in materia è costituita:

a)     dal Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, come modificato dal Decreto del Presidente della Repubblica  5 giugno 1993, n. 171 e dalla legge 18 febbraio 1999, n. 45;

b)    dai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1999 e 5 aprile 2002, recanti “Composizione e competenze del Comitato nazionale di coordinamento per l’azione antidroga”;

c)     dell’Accordo Stato-Regioni per la “Riorganizzazione del sistema di assistenza ai tossicodipendenti”, adottato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano con provvedimento del 21 gennaio 1999;

d)    dall’Accordo Stato-Regioni su “Determinazione dei requisiti minimi standard per l’autorizzazione al funzionamento e l’accreditamento dei servizi privati di assistenza alle persone dipendenti dalle sostanze d’abuso”, adottato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano con provvedimento del 5 agosto 1999;

e)     dall’Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni sui criteri generali per la valutazione e il finanziamento di progetti finalizzati alla prevenzione e al recupero dalle tossicodipendenze, emanato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10 settembre 1999;

f)      dalla legge 8 novembre 2000, n. 328 (legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali);

g)     dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 novembre 2001, recante istituzione del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga;

h)     del DPCM del 14 febbraio 2001 recante approvazione dell’Atto di indirizzo e coordinamento relativo all’integrazione sociosanitaria;

i)       del DPCM del 29 novembre 2001 recante definizione dei Livelli Essenziali di Assistenza;

Inoltre, hanno costituito fonti di riferimento per la predisposizione del Piano i seguenti documenti:

·        il Piano sanitario nazionale 2003-2005, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23 maggio 2003;

·        il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 3 maggio 2001;

·        il Libro bianco sul welfare, predisposto dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

·        I Piani sociali, sociosanitari e sanitari in vigore presso ciascuna Regione e Provincia autonoma.

 

Finalità ed obiettivi

Le finalità del Piano sono dirette:

·        a promuovere e migliorare la salute delle persone a rischio o in condizione di dipendenza da sostanze d’abuso;

·        a prevenire l’uso di sostanze d’abuso;

·        a garantire i più adatti trattamenti sociosanitari terapeutico-riabilitativo, anche di riduzione del danno e il reinserimento socio-lavorativo delle persone dipendenti ed ex dipendenti da sostanze d’abuso, nonché a prevenire le ricadute;

·        a consentire alle persone dipendenti da sostanze d’abuso la libertà di scelta della struttura accreditata presso la quale effettuare il trattamento terapeutico-riabilitativo prescritto;

·        a ridurre la domanda di sostanze d’abuso;

·        ad ottimizzare l’impiego delle risorse finanziarie disponibili, con particolare riferimento all’analisi ed alla valutazione dei risultati ottenuti;

·        ad ampliare la conoscenza dell’andamento del fenomeno.

Sulla base di tali finalità, il Piano si prefigge il raggiungimento degli obiettivi fissati per quanto concerne la riduzione della domanda dalla Strategia dell’Unione Europea in materia di droga (2005 – 2012) (Consiglio Europeo 15 novembre 2004): Riduzione misurabile dell’uso di droghe, della dipendenza e dei rischi sanitari e sociali droga-correlati, attraverso lo sviluppo e il miglioramento di un sistema di riduzione della domanda efficace, integrato, completo e basato sulle conoscenze, che includa la prevenzione, gli interventi precoci, il trattamento, la riduzione del danno, la riabilitazione e il reinserimento sociale, negli stati membri UE. Le azioni di riduzione della domanda devono tenere conto dei problemi sanitari e sociali prodotti dall’uso di sostanze psicoattive illegali e del policonsumo in associazione con sostanze psicoattive legali come il tabacco, l’alcol e i farmaci.

Questo sistema di riduzione della domanda implica le seguenti azioni, utilizzando tutte le opzioni disponibili in accordo con le più recenti evidenze scientifiche:

·        prevenire l’inizio del consumo di sostanze;

·        prevenire il passaggio dall’uso sperimentale all’uso regolare;

·        mettere a disposizione interventi precoci per i consumatori a rischio;

·        mettere a disposizione programmi di trattamento;

·        mettere a disposizione programmi di riabilitazione e reinserimento sociale;

·        ridurre i danni sanitari e sociali droga-correlati.

Tutte le azioni sono complementari e dovrebbero essere offerte in modo integrato e contribuire a ridurre l’uso e la dipendenza da droghe e a ridurre le conseguenze sanitarie e sociali droga-correlate.

Viene richiamata la necessità di prendere in considerazione i diversi livelli di rischi per la salute correlati alle diverse forme di uso di droga (come il policonsumo) o ai diversi periodi della vita o a specifiche situazioni (come la prima adolescenza, la gravidanza, la guida sotto l’effetto di sostanze).

 Nell’area della riduzione della domanda sono state identificate le seguenti priorità:

·        migliorare l’accesso e l’efficacia dei programmi di prevenzione (dall’impatto iniziale alla sostenibilità a lungo termine) e aumentare la consapevolezza dei rischi e delle conseguenze correlate all’uso di sostanze psicoattive. Le azioni preventive dovrebbero comprendere l’individuazione dei fattori precoci di rischio, interventi mirati a gruppi di popolazione, interventi basati sulla famiglia e sulla comunità locale.

·        Migliorare l’accesso a programmi di intervento precoci, specialmente per giovani con consumo sperimentale di sostanze psicoattive.

·        Migliorare l’accesso a programmi di trattamento mirati e diversificati, che comprendano trattamenti psicosociali e farmacologici. Gli standard di efficacia dei trattamenti dovrebbero essere continuamente valutati. Il trattamento dei problemi di salute risultanti dall’uso di sostanze psicoattive dovrrebbe diventare parte integrante delle politiche sanitarie.

·        Migliorare l’accesso a servizi per la prevenzione e il trattamento dell’infezione HIV/AIDS, epatiti, infezioni, malattie e danni sanitari e sociali droga-correlati.

AREE DI INTERVENTO

Gli interventi di prevenzione e di cura e riabilitazione cui si fa riferimento nel piano devono basarsi su conoscenze ed evidenze scientifiche.

Coordinamento[1]

Il Piano d’azione dell’Unione Europea (2000-2004) in materia di lotta alla droga incoraggia gli Stati Membri a deliberare l’istituzione di meccanismi di coordinamento nazionale e a nominare un coordinatore nazionale per le droghe al fine di affrontare il problema con una strategia globale ed integrata.

L’Italia ha recepito tali indicazioni mediante:

a)     l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Comitato nazionale di coordinamento per l’azione antidroga al quale è affidata la responsabilità di indirizzo e di promozione della politica generale di prevenzione  e di intervento contro la illecita produzione e diffusione delle sostanze stupefacenti o psicotrope, a livello interno ed internazionale;

b)    la nomina del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative di contrasto alla diffusione del fenomeno della droga e di recupero dei soggetti tossicodipendenti;

c)     il trasferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento nazionale per le politiche antidroga, delle competenze in materia di tossicodipendenze; al Dipartimento è affidato, altresì, il compito di assicurare il necessario supporto amministrativo alla funzione di indirizzo e coordinamento del Comitato nazionale di coordinamento per l’azione antidroga e, in particolare, del Presidente del Consiglio dei Ministri che lo presiede.

Il compito principale delle strutture di coordinamento consiste nell’organizzare e integrare i diversi elementi che compongono la risposta statale al fenomeno della droga, con l’obiettivo di armonizzare le iniziative e migliorare l’efficacia degli interventi.

Le attività di coordinamento, finalizzate all’attuazione di interventi in un’ottica di integrazione complessiva, nel rispetto delle autonomie e delle competenze istituzionali, verranno poste in essere attraverso:

a)     la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano;

b)    La Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città e Autonomie Locali;

La condivisione, da parte di tutti i soggetti partecipanti all’implementazione della politica antidroga, degli obiettivi generali da raggiungere costituisce il presupposto essenziale per l’azione di coordinamento.

In tale contesto, devono essere valorizzati il coordinamento delle Amministrazioni pubbliche competenti nell’attuazione delle politiche antidroga, la territorialità degli interventi e il ruolo delle istituzioni pubbliche e degli organismi del volontariato e privato sociale locali, come strumenti per la realizzazione dell’integrazione delle politiche socio-sanitarie sul territorio.

L’azione di raccordo e coordinamento deve essere sviluppata anche con riferimento alle indicazioni degli organismi internazionali e dell’Unione europea (UNODC- Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine, OEDT-Osservatorio europeo sulla droga e la tossicodipendenza, Gruppo Pompidou del Consiglio d’Europa, Gruppo orizzontale droga).

A tale riguardo, si rileva la necessità di rinforzare la cooperazione internazionale, promuovendo una concreta, attiva e costante partecipazione dell’Italia nella definizione e valutazione delle strategie europee.

Funzioni regionali e Sistema integrato

La mission delle Regioni e Province autonome nell’ambito delle dipendenze da sostanze d’abuso è quella di garantire i livelli essenziali di assistenza sanitaria, compresi gli aspetti sociosanitari come individuati dal DPCM del 29 novembre 2001, a tutte le persone dipendenti da sostanze stupefacenti o psicotrope e da alcol (compresi i tossicodipendenti detenuti o internati) e/o delle loro famiglie, che risiedono nel proprio territorio. Tali livelli afferiscono all’assistenza distrettuale e all’area dell’integrazione sociosanitaria, e includono:

a)     trattamenti specialistici e prestazioni terapeutico-riabilitative ambulatoriali e domiciliari ivi comprese quelle erogate durante il periodo della disassuefazione

b)    trattamenti specialistici e prestazioni terapeutico riabilitative in regime semiresidenziale e residenziale

c)    programmi di riabilitazione e di reinserimento sociale e lavorativo per tutta la fase di dipendenza

Inoltre, le Regioni e Province autonome in armonia con quanto indicato nel Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003 promuovono la realizzazione di programmi di prevenzione delle dipendenze attraverso i Piani di Zona.

Le Regioni e Province autonome perseguono la realizzazione, anche in collaborazione con gli Enti locali, di un Sistema Integrato per le dipendenze da sostanze d’abuso costituito da varie componenti (pubbliche e private accreditate) con pari dignità, con compiti, responsabilità e ambiti di intervento diversi, ma necessariamente coordinate e integrate per garantire una linea di continuità assistenziale che si sviluppa su cinque livelli:

1.     prevenzione primaria,

2.     prevenzione secondaria e primo contatto di strada;

3.     inserimento in programmi terapeutici ambulatoriali,

4.     inserimento in programmi residenziali e semi-residenziali;

5.     attivazione di specifici programmi di reinserimento e prevenzione delle ricadute.

Le finalità del Sistema integrato per le dipendenze includono:

1.     Far aumentare la consapevolezza delle persone e degli amministratori relativamente al bisogno di sviluppare politiche intersettoriali e programmi specifici in grado di promuovere la salute e, nel contempo, di agire attivamente contro l’uso incongruo di ogni tipo di sostanza stupefacente e psicoattiva utilizzate a fini non terapeutici (Droghe, farmaci d’abuso, alcool e tabacco compresi).

2.     Assicurare e rendere disponibile al cittadino, quanto più possibile, un’informazione obiettiva e permanente sulle modalità preventive e sui rischi connessi ai particolari stili di vita conseguenti all’uso di droghe o di altre sostanze psicoattive.

3.     Fornire ai cittadini con problemi di droga od a forte rischio un equo e precoce accesso al sistema socio-sanitario, garantendo idonee infrastrutture di prevenzione, cura e riabilitazione.

4.     Eseguire valutazioni qualitative e quantitative costanti sull’impatto degli interventi (con particolare riguardo alle misure assunte per ridurre e contrastare l’uso non terapeutico di sostanze psicoattive), oltre che sulla cura e riabilitazione delle persone che presentino il problema.

5.     Promuovere la formazione e la ricerca di nuove forme di prevenzione primaria e secondaria, cura e riabilitazione.

6.     Consolidare e sostenere le forme già operanti.

Informazione

L’obiettivo principale degli interventi nel settore è il miglioramento della conoscenza del fenomeno della diffusione della droga e della tossicodipendenza e delle conseguenze derivanti dall’uso di sostanze stupefacenti o psicotrope.

L’informazione, in ogni caso, dovrà assumere le caratteristiche della validità scientifica, della chiarezza e della coerenza.

Occorre offrire le informazioni sulle droghe e sulle dipendenze fuori dai luoghi comuni attualmente accreditati, attraverso un lavoro di divulgazione accurata, sistematica e fondata su evidenze scientifiche agevolmente reperibili e confrontabili.

Deve essere chiaramente veicolato il messaggio che l’assunzione di qualsiasi sostanza stupefacente o psicotropa (comprese quelle definite leggere o ricreazionali e quelle legali) è dannosa per la salute personale e pericolosa per la società nel suo insieme.

Devono essere esaltati i modelli e gli stili di vita sani e liberi dalle droghe, ponendo l’accento sul fatto che, se da un lato ogni individuo può sviluppare capacità intellettive, psichiche ed emozionali in grado di affrontare e superare le difficoltà e i disagi della vita, dall’altro occorre rendere i giovani consapevoli dei limiti individuali, aiutandoli a superare le frustrazioni ingenerate da un’ottica perfezionistica, e indicando percorsi di “cambiamento” che in nulla possono beneficiare dall’uso di droghe e di alcool.

I mezzi di informazione, sia della carta stampata che radiotelevisivi, dovranno essere coinvolti al fine di utilizzare in modo formativo, per giovani e famiglie, momenti di proficua riflessione per una coscienza critica sul ruolo e sulle competenze delle agenzie educative (famiglia, scuola, ecc.).

Le campagne informative devono porre l’accento sulla centralità della persona, le sue relazioni, i suoi comportamenti ed i suoi progetti di vita e devono prendere in considerazione tutte le sostanze, sottolineando il fatto che l’uso precoce delle sostanze capaci di indurre dipendenza, incluse quelle legali o di quelle definite “leggere”, può divenire un “precursore comportamentale” verso l’uso di altre sostanze dagli effetti progressivamente dannosi.

Dovrà essere privilegiata l’azione integrata di più interventi (mezzi di informazione, comunità locali, piccoli gruppi, attività interattive, educazione tra pari, ecc.), evitando un’unica modalità di approccio, al fine di ampliare le possibilità di successo nel lungo periodo.

Nelle iniziative finalizzate ai cambiamenti comportamentali, interventi basati sui mezzi di informazione potranno avere maggiore efficacia qualora pongano in evidenza anche i benefici positivi del cambiamento, piuttosto che soltanto le conseguenze negative del comportamento di consumo.

Prevenzione

         E’ statisticamente dimostrato che la fase dell’adolescenza identifica il periodo della vita in cui la persona è più a rischio rispetto all’assunzione di sostanze psicoattive; tale fase, collocandosi tra l’infanzia e l’età adulta, rappresenta il delicato periodo di transizione e di cambiamento durante il quale la persona è impegnata a costruire la propria personalità, attraverso l’esplorazione del mondo esterno e il progressivo distacco dall’ambito familiare, per cui può accadere, per motivazioni diverse, che l’adolescente guardi alle sostanze come strumento idoneo a ridurre le tappe verso lo status di adulto, a superare le difficoltà e le ansie della crescita e a proporre al mondo esterno la propria presunta emancipazione.

         Gli adolescenti, essendo i soggetti più a rischio, rappresentano il target principale al quale vanno rivolti gli interventi di prevenzione, allo scopo di evitare loro il primo - e più pericoloso - contatto con le droghe. Peraltro, già dalla prima infanzia occorre porre quelle basi formative che contrastano le principali forme di vulnerabilità psico-biologica, che si manifestano più avanti nell’adolescenza e costituiscono le condizioni a rischio per l’instaurarsi dei disturbi da uso di sostanze.

In generale, le strategie di prevenzione dei disturbi conseguenti all’uso di droghe possono riguardare i seguenti tre ambiti:

·        La popolazione generale, al fine di ridurre l’uso di sostanze psicoattive, soprattutto tra gli adolescenti e i giovani.

·        La condizione psico-comportamentale (sempre più diffusa nel nostro tempo) che comporta un’alterazione funzionale della fruizione delle gratificazioni, con la ricerca di stimoli estranei alla quotidianità e caratterizzati da un forte contenuto emozionale.

·        Le difficoltà comportamentali nei bambini e negli adolescenti che, qualora non individuate per tempo ed affrontate in modo non adeguato, costituiscono vere e proprie condizioni “predittive” dell’uso di sostanze.

Le Regioni e Province autonome individuano in materia di prevenzione, trattamento, reinserimento sociolavorativo e prevenzione delle ricadute i seguenti obiettivi e azioni:

·        Promuovere la partecipazione dei giovani e valorizzare le  risorse presenti nei gruppi informali e nei singoli come risorse per le comunità locali, attuando politiche complessive;

·        promuovere il  benessere delle giovani generazioni e sostenere il  conseguimento dell’autonomia e del senso critico dei giovani, attuando interventi informativo-preventivi in armonia con queste premesse;

·        promuovere stili di vita sani e consapevoli;

·        attivare percorsi personalizzati di ascolto, supporto, accoglienza ed eventuale presa in carico e offerta di prestazioni anche specialistiche per i gruppi, le situazioni ed i comportamenti a rischio;

·        sviluppare e qualificare il  lavoro di prossimità (interventi sul posto), anche prevedendo la  riorganizzazione, in una logica di prossimità, dell'offerta dei servizi sociali e sanitari

·        sviluppare e qualificare gli  interventi di prevenzione e di promozione della salute nei luoghi del divertimento

·        garantire la necessaria formazione e riqualificazione degli operatori

·        garantire la valutazione continua dell’efficienza e dell’efficacia degli interventi

Tali politiche vanno attuate con la collaborazione di tutti i soggetti pubblici (in particolar modo gli Enti locali) e del Terzo settore coinvolti, ciascuno con responsabilità e ruoli diversi, fin dalla fase di lettura dei bisogni e di definizione dell'offerta, sperimentando anche percorsi innovativi che rispondano al mutare dei bisogni.

Trattamento e riduzione del danno

·        garantire all’interno dei livelli essenziali di assistenza sanitari tutti i trattamenti riconosciuti efficaci ed appropriati, ambulatoriali e residenziali, compresi i farmaci oppioidi, per tutte le persone dipendenti da sostanze

·        valorizzare le competenze dell’utente

·        privilegiare i trattamenti integrati medici psicologici e sociali

·        garantire la disponibilità di trattamenti mirati a gruppi di popolazioni particolari (pazienti con comorbilità psichiatrica, donne, adolescenti)

·        garantire la valutazione continua dell’efficienza e dell’efficacia degli interventi

·        garantire la necessaria formazione e riqualificazione degli operatori

Al cittadino con problemi di abuso o dipendenza da sostanze devono essere garantiti percorsi di trattamento di qualità, efficaci ed appropriati, destinando a questo settore adeguate risorse e prevedendo le necessarie iniziative di formazione ed aggiornamento di tutti gli operatori dei servizi. Il servizio pubblico garantisce l’erogazione delle prestazioni in collaborazione con le organizzazioni del volontariato e del privato sociale, fin dalla fase di lettura dei bisogni.   La dimensione territoriale deve essere valorizzata attraverso una assunzione di responsabilità dell’Ente locale nella sua veste di titolare delle politiche locali di promozione della cittadinanza sociale e del benessere dei cittadini.

·        garantire l'accoglienza e il supporto alle persone che abusano o sono dipendenti da sostanze a prescindere dalla loro intenzione a cessarne o meno l’uso, con l’obiettivo di

o       migliorare la qualità della vita

o       ridurre la mortalità e morbilità correlata, soprattutto in relazione alle infezioni HIV/AIDS, epatiti, infezioni, overdoses, attraverso idonee azioni informativo-preventive e di trattamento

o       porre le condizioni e facilitare l’accesso al sistema di trattamento e riabilitazione

o       migliorare l’inclusione sociale attraverso il coinvolgimento dell’Ente locale e della comunità locale nel suo complesso, tenendo conto dell’impatto sociale degli interventi 

·        sostenere, a questo fine, il lavoro di prossimità (interventi di strada) e la messa a disposizione di servizi a bassa soglia di accesso, in partnership tra Aziende sanitarie, Enti locali ed organizzazioni del volontariato e del privato sociale

·        garantire la valutazione continua dell’efficienza e dell’efficacia degli interventi

·        garantire la necessaria formazione e riqualificazione degli operatori

 

Reinserimento sociolavorativo e prevenzione delle ricadute

·        garantire all’interno dei livelli essenziali di assistenza sanitari, eventualmente in collaborazione con gli Enti locali, l’offerta di

·        programmi di riabilitazione e di reinserimento sociale e lavorativo per tutta la fase di tossicodipendenza o alcoldipendenza

·        garantire, d’intesa con gli Enti locali attraverso la realizzazione dei Piani di Zona, l’offerta di programmi di reinserimento sociale e lavorativo, allorchè sia superata la fase di tossicodipendenza o alcoldipendenza

·        garantire all’interno dei livelli essenziali di assistenza sanitari relativi ai trattamenti specialistici e alle prestazioni terapeutico-riabilitative

·         l’offerta di interventi individualizzati di prevenzione delle ricadute

·        promuovere l’informazione sulla molteplicità degli strumenti normativi che favoriscono l’inserimento delle persone svantaggiate nel mondo del lavoro

·        promuovere, d’intesa con i Centri provinciali per l’impiego, la ricerca di modalità innovative di reinserimento lavorativo delle persone dipendenti da sostanze d’abuso

·        promuovere lo sviluppo di reti territoriali tra i diversi soggetti coinvolti nella realizzazione dei programmi di riabilitazione e di reinserimento sociale e lavorativo a favore delle persone dipendenti da sostanze d’abuso

Flussi informativi

Le Regioni e Province autonome promuovono una metodologia per la raccolta delle informazioni sui trattamenti, adeguandole agli standard europei, che prevede la raccolta dei dati relativi a ciascun cliente sottoposto a trattamento e che implica:

Ø     Esistenza di una documentazione clinica nelle unità di trattamento;

Ø     Registrazione di tutti i clienti che iniziano il trattamento presso una unità, in forma cartacea ed elettronica;

Ø     Esistenza di un sistema  di trasmissione delle informazioni a livello locale, regionale e nazionale;

Ø     Esistenza di un sistema di controllo per evitare il doppio conteggio dei casi all'interno di ciascuna unità di trattamento (come minimo), e idealmente a livello nazionale;

Ø     Adesione al protocollo di unità e servizi che erogano trattamenti ad utenti che ricorrono al consumo di droga. Idealmente tutte le unità di trattamento dovrebbero partecipare, perlomeno i centri specialistici 

Valutazione

La valutazione costituisce uno strumento indispensabile per consentire una coerente programmazione degli interventi di settore e più in generale nella gestione dei servizi nonché  per la definizione di una politica per la qualità  finalizzata ad indirizzare lo sviluppo del sistema. Attraverso, infatti, la pianificazione della qualità, la definizione delle procedure, le istruzioni operative, le linee guida di riferimento, ciascuna organizzazione individua i sistemi di verifica e di sorveglianza dell’appropriatezza del servizio fornito, in una logica multidimensionale.

Le dipendenze si caratterizzano come fenomeno complesso ed in costante e rapida evoluzione e ciò ha richiesto, negli anni, un costante impegno per supportare l’avvio di diverse azioni orientate a rendere il sistema nel suo complesso capace di garantire metodicità e completezza nelle attività da svolgere.

La definizione dei processi di autorizzazione / accreditamento, anche se in tempi più recenti, è uno dei primi meccanismi  che ha definito i requisiti necessari, per i diversi livelli di servizio, a garantire la qualità e con essa una costante verifica volta al miglioramento continuo.

E’ importante, a riguardo, incentivare lo sviluppo di processi in grado di individuare i fattori  che maggiormente orientano lo sviluppo del sistema stesso, attraverso la realizzazione di sperimentazioni coordinate, con la conseguente definizione di buone prassi e l’attuazione di percorsi di apprendimento mirato.

Sicurezza, eticità, accessibilità ai servizi, libera scelta, partecipazione della persona, equità del trattamento, appropriatezza delle cure, efficacia, efficienza, tempestività e continuità assistenziale sono da intendersi, in questo quadro, gli obiettivi e gli impegni da attuare e sostenere a tutti i livelli dell’organizzazione.

L’insieme delle attività correlate sono da intendersi orientate a:

·        Attivare un sistema organizzativo e gestionale che valorizzi le reali competenze degli operatori, attraverso la partecipazione attiva, sin dal momento di programmazione

·        Creare le condizioni perché i soggetti in stato di bisogno e le loro famiglie attuino scelte responsabili per la tutela della propria salute e la prevenzione delle malattie

·        Promuovere una pratica dei servizi dimostrata da evidenze scientifiche ed appropriatezza

·        Favorire il permanere di livelli di integrazione tra i servizi e il territorio.

Rispetto ai contenuti, in linea generale, è auspicabile che l’iter di valutazione comprenda tutte le attività dei servizi, sia quelle dirette, sia quelle a carattere progettuale, in tutte le aree di intervento previste. Una valutazione, quindi, sia relativa all’aspetto clinico-diagnostico, sia a quello organizzativo e gestionale, attraverso l’identificazione di indicatori specifici e diversificati, così da ottenere una serie di informazioni selezionate, al fine di misurare i cambiamenti sui diversi piani  oggetto di osservazione.

La rilevanza epidemiologica, intesa come capacità di interpretazione dei bisogni, della domanda e dei risultati è l’elemento sostanziale. Per questa ragione occorre valorizzare e stabilizzare i sistemi informativi esistenti, secondo gli standard europei. Sviluppare questo settore significa costruire la struttura portante per la verifica nel tempo sia delle modificazioni spontanee del fenomeno, che dell’impatto degli interventi.

Un’attenzione particolare merita la valutazione dei trattamenti, in relazione ai diversi tipi di abuso e diagnosi. L’esperienza acquisita negli anni dai servizi può essere utile per allargare il campo di competenze ad altre forme di dipendenza.

Accanto a ciò è necessario attivare in modo diffuso sistemi atti a  misurare il grado di soddisfazione del soggetto, ponendo, quindi, una particolare attenzione alla relazione con gli utenti, per la piena realizzazione del diritto di cittadinanza e per la realizzazione di trattamenti progettati e concordati.

Una particolare attenzione deve essere dedicata, poi,  alla valutazione delle attività di prevenzione, per l’importanza che le stesse rivestono nell’evitare o ritardare l’assunzione di sostanze sia illecite che lecite e la dipendenza da esse, ma anche per il ruolo di “accompagnamento” alla costruzione consapevole di nuovi stili e modelli di vita, in particolare della popolazione giovanile.

La presenza di sistemi informativi e di rendicontazione si rileva, anche in questo ambito, particolarmente cruciale, allo scopo di garantire riscontri a livello politico sulla qualità della realizzazione degli interventi avviati, con particolare riferimento al loro contenuto e alla loro diffusione.

Accanto a ciò è altrettanto necessaria la creazione e lo sviluppo della rete, per costruire alleanze trasversali e per  mettere in comune competenze, al fine di elaborare ipotesi di azioni strategiche e modelli di lavoro stabili.

E’ auspicabile che vi sia una compartecipazione delle conoscenze e che si costituiscano dei punti di coordinamento sia a livello regionale che a livello locale, per favorire la promozione delle esperienze e delle abilità acquisite.

La qualità, così come la valutazione, è da intendersi quale componente irrinunciabile dell’operare quotidiano dei servizi nei diversi contesti di intervento ( strada, carcere, comunità ecc.).

In conclusione, si ritiene che oggetto di intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni-Enti locali possa essere un documento di indirizzo in materia di prevenzione dell’uso di sostanze d’abuso, di trattamenti sociosanitari e di reinserimento socio-lavorativo delle persone dipendenti da sostanze d’abuso, i cui contenuti potrebbero essere quelli sopraesposti. Tale documento potrebbe essere acquisito dal Governo come parte di un Piano nazionale complessivo di intervento nel settore delle dipendenze da sostanze d’abuso, integrandolo con le sezioni di esclusiva competenza legislativa dello stato, relative alla cooperazione internazionale e alla riduzione dell’offerta.

Roma, 3 marzo 2005