(Regioni.it 4566 - 23/01/2024) Approvato in Conferenza delle Regioni e delle Province autonome il documento in merito al monitoraggio dell'attuazione della Carta Europea dell'Autonoma locale.
E' stato fornito un contributo da parte della Commissione Affari Europei in materia di Affari internazionali della Conferenza delle Regioni su diverse tematiche per lo più attinenti gli affari istituzionali come contributo per la redazione della relazione di monitoraggio sull'Italia.

Il Congresso dei poteri locali e regionali è un organo del Consiglio d'Europa incaricato di monitorare gli impegni assunti dagli Stati membri che hanno firmato e ratificato la Carta europea dell'autonomia locale (in seguito Carta), principale base giuridica esistente nel campo della democrazia locale e regionale, adottata nel 1985 e ratificata dall'Italia nel 1990. Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale, che conta 47 membri e ha sede a Strasburgo.

La delegazione del Congresso ha effettuato una visita di monitoraggio in Italia (ottobre 2023) incontrando, oltre alla Conferenza delle Regioni, la regione Emilia-Romagna e i Comuni di Roma, Anzio, Nettuno.

Il Congresso ha il compito di valutare la situazione della democrazia locale e regionale, con il fine di rafforzarla e monitorarne l’evoluzione. Vigila sull’applicazione da parte degli Stati membri della Carta europea dell’autonomia locale, che tutela i diritti degli enti territoriali, quali:
- il diritto all’autonomia
- il diritto di eleggere i propri organi di governo locali e di esercitare le proprie competenze
- il diritto di disporre di strutture amministrative e di risorse finanziarie
- il diritto a un ricorso giurisdizionale in caso di ingerenza di altri livelli di governo.

L’attività di monitoraggio si attua attraverso:
- missioni nei 47 Stati membri;
- esame di aspetti specifici della Carta;
- osservazione delle elezioni locali e regionali.

A conclusione delle sue missioni, il Congresso elabora dei rapporti e adotta delle raccomandazioni, che sono rivolte agli Stati membri. Dal 1995, il Congresso ha adottato circa 103 rapporti di monitoraggio.

A seguito dell’ultima visita in Italia è stata elaborata la Raccomandazione 404, che invita il Paese a:
1. riesaminare, tramite consultazioni, i criteri e i metodi applicati per il calcolo dei tagli al bilancio e a revocare le restrizioni finanziarie imposte agli enti locali, in particolare alle province, per garantire che le loro risorse siano proporzionate alle loro responsabilità;
2. vigilare affinché gli enti locali siano realmente consultati, di diritto e di fatto, tramite rappresentanti delle associazioni nazionali, sulle questioni finanziarie che li riguardano direttamente;
3. rivedere la politica di progressiva riduzione e di abolizione delle province, ristabilendone le competenze, e dotandole delle risorse finanziarie necessarie per l’esercizio delle loro responsabilità;
4. rafforzare il processo avviato nel giugno 2017 riguardante le risorse umane locali e la possibilità di nuove assunzioni, per consentire agli enti locali di disporre di un personale altamente qualificato, essenziale per il corretto adempimento delle funzioni di loro competenza;
5. fissare un sistema di retribuzione ragionevole e adeguata degli amministratori delle province e delle città metropolitane per l’esercizio delle loro funzioni;
6. ristabilire elezioni dirette per gli organi di governo delle province e delle città metropolitane;
7. introdurre la possibilità di votare una mozione di revoca o di censura all’interno dei consigli provinciali/metropolitani nei confronti dei loro presidenti o sindaci, per rafforzarne la responsabilità politica;
8. rivedere le norme e i principi finanziari delle regioni “a statuto ordinario”, al fine di rafforzare la loro autonomia di bilancio e aumentare l’aliquota delle loro “entrate proprie”;
9. rivedere la formula perequativa attuale, per compensare i divari tra le risorse finanziarie a disposizione delle regioni, sulla base del principio di solidarietà territoriale;
10. firmare e ratificare il Protocollo addizionale alla Carta europea dell’autonomia locale relativo al diritto di partecipare agli affari delle collettività locali (STCE n. 207).

Per il periodo 2021-206, il Congresso si è dato le seguenti priorità:

1. risposte locali e regionali efficaci a una crisi di salute pubblica;
2. la qualità della democrazia rappresentativa e della partecipazione cittadina;
3. ridurre le disuguaglianze sul campo;
4. questioni ambientali e azione a favore del clima nelle città e nelle regioni;
5. digitalizzazione e intelligenza artificiale nel contesto locale.

ELEZIONE DIRETTA DELLE PROVINCE E DELLE CITTA’ METROPOLITANE E DEL RIORDINO DELLE FUNZIONI PROVINCIALI

L’elezione diretta (degli organi provinciali), con la contestuale revisione dell’assetto funzionale, rappresenta un punto di svolta necessario per l’efficacia del modello di governance territoriale che sta mostrando rilevanti criticità. Si ritiene prioritario l’approvazione di una modifica normativa che ripristini l’elezione a suffragio universale e diretto di Province e Città metropolitane, e procedere contestualmente ad una revisione organica e condivisa delle rispettive funzioni, attraverso la costituzione di un Tavolo di lavoro Stato, Regioni, autonomie locali. È necessario svolgere una rigorosa analisi dell’impatto del riordino sul governo territoriale, già appesantito da molteplici fattori negativi, organizzati-vi, gestionali oltre che finanziari, la cui cura è una condizione imprescindibile anche per affrontare gli obiettivi del PNRR. Risulta fondamentale un coordinamento e una condivisione degli obiettivi, su un piano di leale collaborazione tra Stato e Regioni, cui spetta in definitiva il compito e la responsabilità di organizzare il sistema di governo locale nelle sue molteplici e a volte contrapposte esigenze.

Infine, la proposta di riordino delle province deve coordinarsi con altri importanti obiettivi del governo sull’assetto istituzionale e sulle riforme, su cui si auspica una collaborazione effettiva con le regioni. Ci si riferisce soprattutto ad eventuali iniziative di riforma del Testo Unico degli Enti Locali nel suo complesso, come anche al tema, altrettanto significativo per le Regioni, dell’autonomia differenziata ex articolo 116, comma terzo, Cost.

 

AUTONOMIA DIFFERENZIATA

L’iniziativa di alcune regioni di riconoscere una maggiore autonomia, ai sensi dell’articolo 116, comma terzo, della Costituzione, avviata nel 2017, ha tra le altre cose, individuato un numero limitato di materie in grado di proiettare l’azione politico-istituzionale delle regioni verso i più elevati standard di efficienza, permettendo così di competere con i territori più sviluppati in ambito europeo ed internazionale.

Dal momento dell’avvio del percorso di ricerca delle migliori condizioni per addivenire ad un’Intesa con l’Esecutivo, si è assistito ad una radicale modifica dello scenario socioeconomico nazionale ed internazionale a causa della pandemia da Covid prima e della guerra tra Russia e Ucraina adesso, eventi, questi, che hanno avuto pesanti ricadute su cittadini, famiglie, lavoro, imprese, sanità e reti di welfare solo per citarne alcune.

Il nuovo Esecutivo ha ripreso il percorso con le regioni, interrotto anche a causa della pandemia da Covid-19, per l’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione attraverso la definizione e l’avvio del procedimento di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale, e la presentazione di un disegno di legge alle Camere per l’attuazione delle previsioni contenute nell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione.

Per quanto riguarda la determinazione dei LEP nelle 23 materie che possono essere oggetto di autonomia differenziata, la legge di bilancio per l’anno 2023 ha istituito un’apposita Cabina di regia cui spetta sia la ricognizione della normativa statale e delle funzioni esercitate dallo Stato e dalle Regioni a statuto ordinario che la ricognizione della spesa storica a carattere permanente nelle medesime materie e funzioni. La Cabina di regia dovrà inoltre individuare le materie o gli ambiti di materie che sono riferibili ai Livelli Essenziali delle Prestazioni, sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Questo lavoro dovrà essere funzionale alla predisposizione di uno o più schemi di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recanti la determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard.

La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha fornito il supporto alle attività della Cabina di Regia attraverso specifiche attività svolte in seno alle Commissioni Affari Generali e Affari Finanziari. In particolare, nella prima fase è stata completata la ricognizione delle funzioni avuto riguardo a quelle suscettibili di differenziazione, l’attività delle Commissioni sta proseguendo, ed è in via di completamento, l’analisi della spesa per la gestione delle funzioni previste.

 

RICONOSCIMENTO DEL RUOLO DELLE UNIONI NELLA NORMATIVA NAZIONALE DI SETTORE.

Le Unioni di Comuni, pur essendo espressione dell’autonomia organizzativa degli EELL e riconosciute come EELL ai sensi dell’art 33 del TUEL, non sono tuttora sistematicamente incluse nelle normative nazionali di settore che individuano gli EELL coinvolti. Questo impedisce non solo alle stesse di fruire di benefici e svolgere i compiti per i quali l’EELL è stato costituito ma, avendo ricevuto il conferimento integrale delle funzioni da parte dei Comuni facenti parte dell’Unione, non permettono ai Comuni stessi di poter svolgere l’attività oggetto della normativa nazionale o accedere al beneficio connesso. A titolo esemplificativo si riportano le risorse veicolate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza che non individua tra i beneficiari possibili le Unioni pur essendo molte delle attività oggetto dei bandi relativi già conferite in Unione (dai servizi informatici alla CUC). Alcune regioni si sono rese promotrici di proposte di revisione del TUEL, in accordo con le associazioni degli EELL e i maggiori centri di ricerca del territorio, al fine di dare rilevanza alle Unioni nella normativa afferente gli EELL.

 

PNRR - DIRITTO AD ESSERE CONSULTATI (art. 4.6 della Carta)

Relativamente al diritto “…di essere consultati […] nel corso dei processi di programmazione e di decisione per tutte le questioni che li riguardano direttamente”, stabilito dall’art. 4.6 della Carta, si porta all’attenzione della delegazione quanto avvenuto in sede di elaborazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, il principale strumento per mitigare i devastanti impatti della pandemia da Covid-19. Si riporta il parere delle regioni italiane in sede di Conferenza Unificata che sintetizza la posizione condivisa anche dall’Emilia-Romagna: “…La Conferenza (delle regioni) stigmatizza la mancanza di idonee forme di raccordo con le competenze legislative delle Regioni e delle Province autonome e il loro mancato coinvolgimento nella definizione degli interventi. Non c’è stata, infatti, alcuna sede ufficiale di consultazione nella fase di individuazione degli interventi da finanziare, nonostante le molteplici richieste di definire con urgenza la governance nazionale del Piano e un modello di confronto bilaterale a livello regionale e interregionale”.[1] Appare con evidenza la visione “centralistica” con cui è stato redatto il Piano di riforme ed Investimenti per il paese: il coinvolgimento delle autorità regionali e locali avrebbe garantito una migliore attuazione delle misure programmate, generando un impatto più rispondente ai bisogni dei territori e un maggior equilibrio di crescita.

AUTONOMIA LOCALE (art. 4 della Carta)

Le regioni sostengono il modello di governance multilivello per la programmazione delle proprie politiche, attraverso un solido partenariato e il coinvolgimento degli enti locali. Nell’ambito dell’attuazione del principio dell’autonomia locale, riconosciuto dalla carta europea, le regioni favoriscono il protagonismo dei territori e l’elaborazione di una programmazione locale di medio-lungo periodo, anche finalizzate ad attrarre ulteriori risorse anche attraverso il coinvolgimento di amministratori locali e di attori economici e sociali del territorio, per definire un partenariato locale per definire gli obiettivi strategici, attraverso un approccio di tipo partecipativo.

La governance multilivello risponde anche alla Priorità 2021-2026 del Congresso dei Poteri locali e regionali “ridurre le disuguaglianze sul campo 2021-2026, in quanto mira a colmare i divari attraverso politiche mirate ed una coerente allocazione delle risorse. Su questo punto, si segnala inoltre il sostegno alle aree interne e montane, ai territori che presentano indici di fragilità economici, sociali e demografici più elevati.

RIFORMA DEL TESTO UNICO DEGLI ENTI LOCALI

Nel mese di marzo 2023 si è insediato un gruppo di studio per la revisione del TUEL, cui partecipano rappresentanti delle istituzioni (Ministeri, Regioni, ANCI e UPI), professori universitari ed esperti. Il gruppo di lavoro ha elaborato una bozza di disegno di legge delega al Governo per la revisione delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali. Il Consiglio dei ministri, nella seduta del 7 agosto 2023, su proposta del Ministro dell’interno Matteo Piantedosi, ha avviato l’esame del disegno di legge.

Le nuove norme proposte intendono garantire la coesione sociale, territoriale e ordinamentale, nell’unità e indivisibilità della Repubblica, la regolare costituzione e il funzionamento degli organi elettivi di comuni, province, città metropolitane ed enti locali rappresentativi del territorio e delle popolazioni, e assicurare la salvaguardia e lo sviluppo delle competenze e delle funzioni ai medesimi attribuite per il benessere delle comunità di riferimento.

In base alle disposizioni contenute nello schema, il Governo dovrà adottare uno o più decreti legislativi per la revisione del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, allo scopo di aggiornare, riordinare e coordinare la disciplina statale. Nell’esercizio della delega, il Governo sarà tenuto, tra l’altro:
- all’applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza relativamente alla configurazione degli enti locali e al conferimento ed esercizio delle rispettive funzioni amministrative;
- al rispetto del principio di sussidiarietà orizzontale, per favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, delle loro formazioni sociali, degli enti del terzo settore e delle imprese per la collaborazione e realizzazione delle attività di interesse generale attraverso il necessario coordinamento con l’ente territoriale competente per materia;
- alla valorizzazione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio delle funzioni amministrative mediante intese e convenzioni tra gli enti territoriali e alla valorizzazione e incentivazione delle forme associative tra enti locali, con particolare riferimento alla innovazione amministrativa, alla transizione digitale, alla salvaguardia e sicurezza nei territori e alla gestione integrata delle risorse a fini di risparmio, tutela ecologica e ambientale;
- alla razionalizzazione degli apparati pubblici concentrando presso comuni e loro unioni, province e città metropolitane le funzioni svolte da altri organismi e agenzie operanti a livello locale;
- all’aggiornamento e alla razionalizzazione del riparto di competenze tra gli organi di governo di comuni, province e città metropolitane;
- alla valorizzazione della centralità della figura dell’organo monocratico di comuni, province e città metropolitane;
- alla previsione di meccanismi istituzionali e relazioni tra gli organi di governo di comuni, province e città metropolitane, in modo da assicurare l’equilibrio di funzioni e responsabilità tra gli organi dell’ente locale, la celerità e la semplificazione nelle decisioni amministrative;
- all’aggiornamento dello status degli amministratori locali, tenendo conto delle specifiche e rispettive funzioni e dei diversi livelli di responsabilità e di compiti attribuiti;
- alla revisione organica delle disposizioni in materia di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità.

 

Alcune modifiche all’ordinamento degli enti locali sono state introdotte dalla legge 12 aprile 2022, n 35 e quindi già vigenti. In particolare, l’articolo 2 ha previsto una semplificazione contabile per i comuni con meno di 5.000 abitanti eliminando l’obbligo di effettuare il controllo di gestione previsto dal comma 1 dell’articolo 196 del TUEL. L’articolo 3 ha elevato da due a tre il limite dei mandati consecutivi per i sindaci con popolazione inferiore a 5.000 abitanti (in precedenza tale limite era previsto per i comuni fino a 3.000 abitanti). Per i sindaci con popolazione superiore ai 5.000 abitanti rimane vigente il limite dei due mandati consecutivi.

Con la legge di bilancio 2022 si è previsto l’incremento dell’indennità di funzione dei sindaci metropolitani e dei sindaci dei comuni delle regioni a statuto ordinario. Tale misura risulta in linea con la raccomandazione 404 del 2017 nonché con i principi sanciti dall’articolo 7.2 della Carta.

 

Roma, 20 dicembre 2023