Conferenza Regioni
e Province Autonome
Doc. Approvato - Attuazione e-government: piano straordinario Stato-Regioni-Enti locali
Conferenza Regioni
e Province Autonome
mercoledì 8 aprile 2009
in allegato il documento in formato pdf
09/021/CR/C2
PIANO STRAORDINARIO STATO, REGIONI,
ENTI LOCALI PER L’ATTUAZIONE
DELL’e-GOVERNMENT
“e-gov 2010”
Indice
DOCUMENTI DI RIFERIMENTO
1. introduzione
2. la proposta delle regioni: Il piano straordinario e-gov 2010
2.1 Inquadramento
2.2 Obiettivi generali
2.3 Contenuti
3. IL GOVERNO DELL’INNOVAZIONE
3.1 Il modello di governance a livello nazionale
3.2 La cooperazione interregionale come strumento per la realizzazione rapida ed economica dei progetti nazionali
4. GLI STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE DIFFUSA DEL SISTEMA DELLE PUBBLICHE AMMINiSTRAZIONI REGIONALI E LOCALI
5. I progetti di sistema
6. LA ROAD MAP PER L’ATTUAZIONE
7. I VINCOLI NORMATIVI
DOCUMENTI DI RIFERIMENTO
• Proposta delle Regioni al Governo per lo sviluppo dei processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche e nella società (approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni nel mese di agosto 2007)
• Piano di e-Government 2012 (presentato dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione il 21 gennaio 2009).
• Informatizzazione delle pubbliche amministrazioni. Sintesi della situazione nelle Regioni e Province autonome italiane (nota redatta nel mese di gennaio 2009 a cura del Comitato Permanente Sistemi Informatici del CISIS per la I Commissione della Camera dei Deputati).
• Accordo quadro di cooperazione interregionale per lo sviluppo di iniziative volte al potenziamento della società dell’informazione e dell’e-government (approvato dal CISIS nel mese di febbraio 2009).
• Protocollo di Intesa tra il Ministro per la Pubblica Amministrazione e l'Innovazione e il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome (in fase di approvazione - Aprile 2009)
• Piano straordinario Stato, Regioni, Enti locali per l'attuazione dell'e-Government "e-gov 2010" (approvato dal CISIS nel mese di marzo 2009)
1. INTRODUZIONE
Qualsiasi riflessione sulla riforma della Pubblica Amministrazione non può prescindere dal confronto con l’attuale situazione di crisi economica globale della quale anche l’Italia risente. In questo particolare momento, l’amministrazione pubblica rappresenta lo strumento e il settore dal quale poter riavviare la crescita dell’economia italiana, poiché portatrice in sé di potenzialità ancora inespresse in grado di invertire il trend negativo degli ultimi anni. È infatti opinione condivisa che la qualità del settore pubblico sia uno dei componenti chiave della competitività dei Paesi, così come afferma l’OCSE per il quale il settore pubblico è parte integrante dello sviluppo economico nazionale ed internazionale.
Per contribuire ad accrescere la competitività del Paese diventa pertanto fondamentale sostenere l’attuazione di un processo di riforma della Pubblica Amministrazione mettendo in moto una profonda riorganizzazione della macchina pubblica in senso federale. Parallelamente, come nelle altre economie sviluppate occorre investire sull’innovazione tecnologica, promuovendo un effettivo utilizzo delle tecnologie dell’informazione e comunicazione, intese come risorsa abilitante per la sostenibilità economica degli interventi messi in campo, per il miglioramento dell’efficienza e della qualità delle amministrazioni nonché come strumento per favorire l’interazione e la cooperazione, sia tra i vari livelli istituzionali, dagli Enti locali alle amministrazioni centrali passando per le Regioni, sia tra i diversi soggetti fruitori dei servizi telematici ovvero cittadini, imprese e istituzioni.
La Pubblica Amministrazione deve tener conto dei mutamenti di scenario tecnologico cercando tuttavia di evitare gli affanni e la logorante battaglia contro la propria arretratezza, non sempre a ragione enfatizzata, nei confronti della modernità. La vera sfida consiste nel proporre servizi di cui si sente il bisogno e che, oltre ad essere richiesti, siano generati da un macchina amministrativa con costi ridotti proprio grazie alla tecnologia. Inoltre, ogni strumento che renda possibile la “cittadinanza di rete” innova il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino, perseguendo nei fatti una reale diminuzione del digital divide.
La riforma della Pubblica Amministrazione e il piano di rilancio dell’innovazione costituiscono l’obiettivo di legislatura prioritario dell’attuale Governo. Il Piano di e-government 2012, presentato il 21 gennaio scorso dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, è la risposta italiana agli obiettivi fissati dalla strategia di Lisbona e dal Piano d’azione per l’eGovernment adottato nel 2006 dalla Commissione europea, e propone una convergenza strategica tra le linee guida comunitarie e la politica di modernizzazione promossa nel Piano industriale per l’Innovazione dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione.
Nelle linee programmatiche dei Piani Industriali per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, si evidenzia come negli anni sia la Pubblica Amministrazione Centrale sia le Amministrazioni locali siano state impegnate in un’intensa attività di realizzazione di progetti di digitalizzazione, sovente sperimentali, che ha dato luogo ad esperienze interessanti e a casi di eccellenza, ma che purtroppo non è stata esente da sprechi e duplicazioni. Al contrario, è essenziale che si passi da una fase di sperimentazione ad una di standardizzazione o di integrazione, nonché che si raggiunga la piena condivisione e l’interoperabilità tra le banche dati delle diverse amministrazioni centrali e locali, cosicché l’Amministrazione Pubblica possa presentarsi unica e coesa davanti ad ogni utente, sia esso cittadino, sistema sociale o sistema produttivo.
Per raggiungere questi obiettivi, il Piano e-gov 2012 ribadisce la necessità di un impegno delle amministrazioni centrali, regionali, locali così come delle imprese per convergere su un “patto per lo sviluppo dell’e-government”, al fine di assicurare l’attuazione effettiva e completa del Codice dell’Amministrazione Digitale, il miglioramento dell’accesso ai servizi pubblici, garantendone interoperabilità e trasparenza, e la semplificazione dei processi.
Le tecnologie ICT, in effetti, possiedono un elevato potenziale di cambiamento organizzativo della pubblica amministrazione, già avviato per altri versi dalle istanze di federalismo, da ultimo avanzate, nel nostro Paese, con la riforma del titolo V della Costituzione. La società dell’informazione tende a configurare una Pubblica Amministrazione a rete, in cui la struttura portante non è più gerarchica ma di cooperazione paritaria tra i diversi enti. Gli effetti, potenzialmente dirompenti sul sistema esistente, sono di assoluta evidenza ed emergono ancor più chiaramente dal processo di definizione delle politiche strategiche, che si configura come mediazione tra interventi locali, affermatisi nel corso del tempo ed in alcuni casi già molto avanzati, e riconduzione ad un unico disegno nazionale.
Lo sviluppo della programmazione in materia di e-government e innovazione è, infatti, una commistione di iniziative spontanee del territorio, nate in assenza di direttive nazionali e guidate dalla risposta ad esigenze di ammodernamento e di soddisfacimento delle esigenze emergenti localmente, che si stanno integrando nel quadro complessivo definito da linee guida nazionali. La cooperazione tra i diversi livelli della Pubblica Amministrazione è pertanto un fattore di successo per un governo elettronico che realmente contribuisca alla maggiore efficienza, efficacia, economicità e trasparenza dell’azione amministrativa. Vengono pertanto in rilievo i rapporti tra i diversi livelli amministrativi, per quanto riguarda le scelte strategiche in tema di innovazione in genere e di e-government in particolare: la collaborazione ed il coordinamento sono essenziali, in quanto consentono di realizzare uno sviluppo coerente e sinergico, evitare la dispersione degli investimenti, facilitare la diffusione di buone pratiche così come l’affermarsi di standard condivisi. Tale sinergia può realizzarsi, anche nell’area della società dell’informazione, attuando il principio di sussidiarietà, che costituisce un cardine fondamentale per l’individuazione degli ambiti ottimali di intervento dei diversi livelli amministrativi: nazionale, regionale e locale.
A conferma di quanto sopra esposto, si evidenzia come, storicamente, siano state le Regioni a costituire il livello ottimale per lo sviluppo di strategie in materia di società dell’informazione e della conoscenza, con una logica di sistematizzazione quanto meno locale delle iniziative. La nascita e la prima evoluzione di tali politiche regionali si collocano all’interno del progressivo processo di decentramento amministrativo, avviato in Italia a partire dagli anni ’90, cui si è affiancato un ambizioso piano di realizzazione dell’e-government a livello europeo. Ed è proprio dai sistemi regionali che è necessario ripartire, da dove cioè negli ultimi anni sono state condotte le esperienze di innovazione più significative, a livello sia territoriale sia interregionale. Le Regioni infatti hanno svolto e svolgono un ruolo essenziale per lo sviluppo della società dell’innovazione sul territorio, di guida e motore del sistema Paese, in quanto luoghi di sperimentazione e diffusione di buone prassi, dotate sia di funzioni proprie sia di funzioni specifiche nei confronti di enti locali, cittadini e imprese. Le attività di coordinamento ed indirizzo che esse espletano con riguardo a questi temi sono divenute parte essenziale dell’esercizio della loro funzione di governo.
Un ruolo cardine quello giocato dalle Regioni che le stesse avevano già inteso valorizzare nel documento strategico Proposte delle Regioni per lo sviluppo dei processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche e nella società, approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni nell’agosto del 2007, così come attraverso il progetto ICAR, esempio evidente, organizzativo ancor prima che tecnologico, di ciò che lo sforzo congiunto delle Regioni può produrre: un disegno che presuppone la visione di una Pubblica Amministrazione unica, capace di armonizzare la ricchezza e la varietà prodotte da ciascun attore mediante progetti condivisi e riusabili da tutti.
2. La proposta delle Regioni: il piano straordinario e-gov 2010
2.1 Inquadramento
Nonostante la corposità del programma (27 progetti-obiettivo afferenti ad ambiti di intervento settoriali, territoriali, di sistema e internazionali, una ottantina di iniziative progettuali da realizzare in quattro anni per un ammontare complessivo stimato in 1.380 milioni di euro, di cui solo 248 milioni ad oggi disponibili), il Piano e-gov 2012 dà l'idea di partire da una “tabula rasa”, senza tener conto che nel corso degli ultimi due/tre anni l’innovazione si è realizzata all’interno dei “sistemi regionali” – intesi nella loro dimensione territoriale complessiva – grazie all’azione fondamentale che le Regioni hanno portato avanti in stretta collaborazione con gli Enti locali.
Analizzando il quadro della programmazione e pianificazione delle Regioni in tema di eGovernment e Società dell’informazione, così come emerge dal documento di sintesi sullo stato dell’informatizzazione delle pubbliche amministrazioni curato nel gennaio scorso dal Comitato Permanente Sistemi Informatici del CISIS per la I Commissione della Camera dei Deputati, risulta evidente la convergenza delle azioni progettuali intraprese verso quattro filoni strategici, in coerenza con gli orientamenti espressi a livello nazionale e comunitario:
1) miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa e del rapporto tra i cittadini, le imprese e gli enti territoriali;
2) innovazione delle modalità di lavoro e nuove prospettive di crescita per i sistemi d’impresa, attraverso l’uso degli strumenti dell’ICT;
3) riequilibrio del digital divide territoriale;
4) attenzione al benessere e alla salute del cittadino.
Tuttavia, da un’attenta analisi degli interventi attivati dai “sistemi regionali” a livello sia territoriale sia interregionale, che questi stanno portando avanti con alcuni risultati concreti e significativi – e quindi spendibili per il “Sistema Paese” – emerge chiaramente come alcune delle scelte di investimento condotte, e che potrebbero avere un valore abilitante anche per gli altri interventi previsti, non trovino una completa corrispondenza con la pianificazione temporale degli interventi-obiettivo previsti dal Governo a livello nazionale.
L’attuazione del federalismo e la gravità della crisi economica attuale impongono tuttavia una accelerazione nel conseguimento di alcuni degli obiettivi fondamentali individuati dal Piano di Governo (ad es. alcuni degli obiettivi di settore oggetto di trasferimento di competenze tra lo Stato e le Regioni, la dematerializzazione, le anagrafi, le infrastrutture, le reti di servizio e il tema della CNS da considerarsi, come sancito nel Piano e-gov 2012, strumento autonomo rispetto alla CIE, ecc.), per i quali il sistema delle Regioni può essere garanzia di successo.
Dal momento che il Piano e-gov 2012 non si propone soltanto come un documento di indirizzo fortemente strutturato, ma anche come uno strumento di lavoro “per obiettivi, flessibile e in progress”, le Regioni intendono contribuire ad accelerare i processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche proponendo il Piano straordinario e-gov 2010 per l’attuazione del federalismo e il contrasto della crisi economica.
2.2 Obiettivi generali
La proposta delle Regioni è pertanto di promuovere, di concerto con gli Enti locali e il Governo, la definizione di un Piano straordinario di e-government 2010 che, coerentemente con gli indirizzi programmatici definiti a livello di sistemi regionali, dia evidenza delle priorità di intervento riconducendole ad uno scenario organico ed unitario che prevede entro il 2010 la realizzazione delle iniziative progettuali proposte in un insieme significativo di Regioni con il completamento dell’estensione di tali azioni a tutte le Regioni entro la fine del 2011.
Gli obiettivi principali del Piano straordinario e-gov 2010 possono pertanto essere così riassunti:
· accelerare la realizzazione del Piano di e-government 2012 su temi di innovazione abilitanti per l’attuazione del federalismo e rilevanti per il contrasto della crisi economica;
· garantire la convergenza delle risorse statali, regionali e locali su obiettivi condivisi ed in particolare per la realizzazione di infrastrutture abilitanti sul territorio;
· massimizzare il rendimento delle scarse risorse disponibili mediante il riutilizzo ed il trasferimento delle soluzioni realizzate e delle esperienze maturate;
· assicurare una gestione efficiente dell’attuazione mediante una adeguata azione di coordinamento a livello regionale;
sostenere mediante attività sussidiarie di affiancamento interregionale i territori più deboli.
2.3 Contenuti
Sostegno all’attuazione del federalismo
L’attuazione del federalismo è il più imponente e profondo processo di riorganizzazione della macchina amministrativa pubblica. In assenza di innovazione tecnologica, tale riorganizzazione non produrrà vantaggi in termini di efficienza e di economicità ma determinerà un aumento complessivo dei costi del settore pubblico.
Le tecnologie ICT risultano risorse abilitanti per il federalismo in quanto possono garantire:
- sostenibilità economica al processo di riorganizzazione della Pubblica Amministrazione;
- drastico miglioramento dell’efficienza e della qualità della Pubblica Amministrazione.
La numerosità degli enti coinvolti e la relativa omogeneità dei processi innovativi possono consentire grandi risparmi se il processo innovativo prevede il riutilizzo e il trasferimento delle soluzioni e delle conoscenze.
Inoltre, i principali settori verticali di innovazione (Sanità, Giustizia, Lavoro, Fisco, Turismo, Industria, Agricoltura, Cultura, Trasporti, Formazione, ecc.) sono attualmente oggetto di radicali processi di trasferimento di competenze tra lo Stato e le Regioni. Per rendere possibili ed economicamente sostenibili tali processi e per conseguire un significativo miglioramento della qualità e dell’efficienza dei servizi resi, si rende necessario, in ogni settore, uno specifico piano di innovazione che abbia come obiettivi:
· la realizzazione, in cooperazione con le Regioni, di progetti nazionali di settore che prevedano il riutilizzo a livello nazionale delle soluzioni e degli strumenti innovativi realizzati a livello regionale e il rafforzamento delle esperienze di cooperazione già avviate tra le Regioni;
· il trasferimento di informazioni e strutture elaborative dallo Stato alle Regioni, con modalità tali da garantire l’interoperabilità dei sistemi a livello interregionale e nazionale;
· il sostegno all’attuazione di politiche innovative in ogni territorio, con particolare attenzione alla specificità territoriale ed al riequilibrio tra le diverse aree del Paese.
Contrasto della crisi economica: Diminuzione dei costi della Pubblica Amministrazione
La gestione documentale e il processo di dematerializzazione sono lo strumento principale per conseguire una drastica riduzione dei costi delle amministrazioni e il miglioramento dell’efficienza dei processi.
Mettere a fattor comune le migliori esperienze sul tema, attraverso forme di collaborazione multiregionali, accelera il processo di dematerializzazione, consentendo di conseguire una riduzione di costi significativa in tempi più brevi e garantendo, al tempo stesso, una maggiore possibilità di successo.
Con il crescere del numero di amministrazioni coinvolte in questo processo di standardizzazione della gestione documentale, si favorisce lo scambio di documenti digitali, sia all’interno delle singole amministrazioni che fra amministrazioni diverse, sostituendo in modo progressivo e continuo il ricorso al supporto cartaceo.
Gli obiettivi quantitativi che è possibile conseguire per ogni amministrazione sono, ad esempio[1]:
N. integrazioni/correzioni richieste sulle pratiche …………………………………………..[-70%]
Tempo di evasione pratiche………………………………………………………………………………[-20%]
Accessi on-line allo stato della pratica……………………………………………………………..[+50%]
% flussi/processi interni gestiti in formato elettronico ………………………………… [+40%]
Consumi (fax, telefono, carta) ………………………………………………………………………. [-20%]
Contrasto della crisi economica: Diminuzione dei costi di servizio per cittadini e imprese
L’innovazione e l’integrazione delle reti di servizio consente una drastica riduzione dei costi di accesso per cittadini e imprese, rimuovendo i vincoli di tempo e di luogo del front-office tradizionale.
Le azioni che consentono di conseguire questi obiettivi sono, tra le altre:
· migliorare e integrare l’erogazione dei servizi pubblici su web per cittadini e imprese, promuovendo il coordinamento su base regionale e l’interoperabilità su base nazionale;
potenziare ed estendere a livello regionale il progetto “Reti Amiche”;
realizzare in tempi brevi e mediante cooperazione multiregionale, il progetto “Numero Unico della PA”.
Riteniamo inoltre che un obiettivo su cui concentrare gli sforzi sia quello di favorire un accesso multicanale ai servizi della PA allo scopo di usare strumenti di grande diffusione, come il cellulare, per aumentare l’interazione tra cittadini e Pubblica Amministrazione. Non si tratta solo di usare strumenti e tecnologie a larga diffusione ma di ascoltare la “voce” di chi li usa, perché spesso è proprio da questo “canale” che arrivano quelle novità capaci di innovare le amministrazioni. Infine l’apertura, la contaminazione con il Web 2.0. è fondamentale ai fini del rinnovo della “PA dei cittadini”.
Contrasto della crisi economica: Disponibilità del patrimonio informativo pubblico
Il completamento, il consolidamento e la disponibilità delle grandi “anagrafi” nazionali (popolazione, imprese, territorio, cultura) è una condizione abilitante per la realizzazione dell’innovazione di settore, ma è anche l’opportunità per rendere disponibile alle imprese una straordinaria risorsa produttiva.
Per ognuna di tali anagrafi esistono oggi numerose raccolte di informazioni in formato digitale che si differenziano per caratteristiche semantiche e tecniche, livelli di aggiornamento, modalità di organizzazione e gestione, soggetti incaricati della raccolta e del trattamento. Questa grande varietà di raccolte informative sono anche caratterizzate da elevate aree di sovrapposizione e ridondanza, nonché, inevitabilmente, da frequenti incoerenze reciproche.
A tale varietà concorrono spesso raccolte informative effettuate da amministrazioni nazionali interessate ad uno specifico dominio (ad es. ambiente, cultura, fiscalità, welfare, imprese), regioni, relativamente al loro territorio, enti locali relativamente alle loro competenze specifiche (ad es. i comuni relativamente all’anagrafe della popolazione).
Le tecnologie ICT oggi possono consentire, anche sulla base dei risultati parziali di alcuni progetti nazionali e interregionali (ad es. quelli relativi alle anagrafi della popolazione ed ai dati del territorio), di garantire la copertura tematica e territoriale della digitalizzazione, l’interoperabilità delle raccolte informative, l’accessibilità alle informazioni.
Si propone di procedere rapidamente al lancio di un insieme ristretto di grandi progetti interregionali su base nazionale che siano in grado, in tempi rapidi, di consentire a tutti gli attori dei processi innovativi di disporre delle risorse informative indispensabili.
Obiettivi di tali progetti sono, tra gli altri:
· la disponibilità di informazioni relative alla popolazione, tali da consentire il trattamento dei diversi ruoli di ogni cittadino/a (studente, lavoratore, assistito, proprietario ecc.);
la possibilità di riferire ad ogni porzione di territorio l’insieme delle informazioni ambientali, geografiche, economiche, catastali, fotografiche che lo caratterizzano e la disponibilità di tali informazioni per soggetti pubblici e privati;
la disponibilità in formato digitale e senza vincoli di utilizzo del patrimonio artistico e culturale di ogni territorio (arte, storia, cinema, letteratura, musica ecc.).
Realizzazione di infrastrutture abilitanti sul territorio
L’innovazione della società e dell’amministrazione richiede che in ogni territorio regionale vi sia la disponibilità di servizi infrastrutturali tali da raggiungere tutte le località, soprattutto quelle meno servite da infrastrutture tradizionali, e in modo da consentire livelli di servizio adeguati per quantità e qualità.
Sono da intendersi servizi infrastrutturali sia quelli di interconnessione (larga banda), sia quelli che, nell’utilizzo della interconnessione, garantiscono sicurezza e consentono accesso digitale (identificazione e sistemi di erogazione), nonché interoperabilità dei sistemi (cooperazione applicativa).
Gli interventi devono essere concentrati sul versante dell’erogazione dei servizi, utilizzando le infrastrutture a banda larga già esistenti. Di qui la necessità di progettare e individuare servizi a larga banda soprattutto negli ambiti Scuola, Università, Turismo con il coinvolgimento attivo degli utenti finali (metodologia “user-centred design”) e da sviluppare in sinergia con strumenti e processi di data governance.
Obiettivi strategici tra loro coerenti sono:
· realizzare i servizi infrastrutturali dell’amministrazione regionale e di tutti gli enti locali del territorio nell’ambito del Sistema Pubblico di Connettività (SPC);
· realizzare l’infrastrutturazione del territorio (larga banda), attraverso interventi che prevedano risorse adeguate per il contrasto del digital divide ed una attenta individuazione del mix ottimale tra caratteristiche economico-ambientali e tecnologie disponibili (fibra, wireless, satellite).
In molte regioni italiane occorre accelerare la realizzazione di tali infrastrutture e garantire che gli investimenti nazionali in tale direzione consentano alla Regione un governo unitario di tutte le infrastrutture realizzate.
Obiettivi sono tra gli altri:
il consolidamento e completamento, in ogni regione, della rete della pubblica amministrazione regionale con l’obiettivo di garantire interconnessione adeguata per tutti gli enti locali del territorio e per tutti gli uffici e gli enti della regione;
la disponibilità di collegamenti di larga banda (in fibra ottica o con tecnologie wireless e satellitari) per tutti i comuni italiani;
il consolidamento, in ogni regione italiana, di strutture in grado di fornire alla regione ed a tutti gli enti locali del territorio servizi di sicurezza, interoperabilità ed erogazione telematica;
la disponibilità su base regionale di strumenti di accesso che consentano la gestione dell’identità digitale: carte regionali di servizio con valore di tessera sanitaria.
3. IL GOVERNO DELL’INNOVAZIONE
3.1 Il modello di governance a livello nazionale
Elementi distintivi del Piano straordinario e-gov 2010 proposto dalle Regioni dovranno essere le modalità individuate per l’attuazione e il governo dei processi innovativi messi in atto attraverso gli interventi. Tali meccanismi dovranno risultare chiari, efficaci e condivisi e, valorizzando le criticità rilevate nelle esperienze passate, privilegiare la semplicità amministrativa e gestionale, la rapidità di realizzazione e il conseguimento del risultato, superando l’attuale frammentazione dei luoghi di concertazione e di decisione tra Stato, Regioni ed Enti locali e la pluralità delle strutture di intervento nazionali.
Il Piano eGovernment 2012 auspica un impegno convergente delle amministrazioni centrali e locali per favorire l’innovazione della Pubblica Amministrazione, un impegno che si rivolge anche alle imprese, al fine di stringere tra questi tre soggetti un patto per lo sviluppo dell’eGovernment attraverso la realizzazione del piano di legislatura, assicurando la finalizzazione dei progetti e un uso efficace delle risorse. Tale linea programmatica è coerente con un modello di Stato federale e decentrato, che tuttavia richiede una precisa ripartizione di ruoli tra i vari livelli della pubblica amministrazione nella costruzione del governo elettronico. Il livello nazionale è certamente deputato a definire regole generali, strategie di sistema, definizione degli standard oltre a favorire la condivisione dei dati. [2] Quindi, se la programmazione nazionale, da un lato costituisce una linea guida per le nuove evoluzioni delle politiche regionali, dall’altro non può prescindere e deve plasmarsi intorno a quanto realizzato, in momenti precedenti, a livello locale: la condivisione di obiettivi e strategie non può che avvenire attraverso strumenti di concertazione formalmente definiti.
A tal proposito, nell’attuazione del Piano straordinario le Regioni e le Province autonome congiuntamente agli Enti locali ritengono utile valorizzare quale sede naturale di elaborazione, condivisione e verifica dei progetti e della loro attuazione la Commissione Permanente per l'innovazione tecnologica nelle Regioni e negli Enti Locali istituita a supporto della Conferenza Unificata. La stessa Commissione potrà articolarsi in gruppi tecnici con l’obiettivo di effettuare i necessari approfondimenti congiunti per arrivare ad un Piano di e-government del “Sistema Paese” che, come tale, sia impegnato ad estendere le migliori pratiche in una logica di benchmark e ad individuare le risorse necessarie alla sua attuazione tramite lo strumento delle intese istituzionali con i sistemi regionali e i conseguenti accordi di programma quadro.
Parallelamente occorre:
· riconfermare il ruolo delle Regioni come soggetto responsabile della realizzazione delle infrastrutture a livello territoriale in grado di erogare adeguati, economici ed efficienti servizi di natura infrastrutturale (dalla connettività ai servizi di cooperazione, dai servizi di identificazione ai sistemi di erogazione) destinati agli enti locali, ai cittadini ed alle imprese;
· individuare le Regioni quali responsabili del coordinamento, della promozione e dell’assistenza a livello territoriale dei processi di innovazione degli Enti Locali, non in virtù di formali attribuzioni di competenze, ma sulla base di una effettiva capacità di governo e di concertazione a livello territoriale;
· prevedere l’allocazione delle risorse economiche mediante accordi di programma multi-regionali specificamente orientati all’attuazione dei progetti, sui quali potranno confluire risorse nazionali, regionali ed europee.
3.1 La cooperazione interregionale come strumento per la realizzazione rapida ed economica dei progetti nazionali
L’attitudine cooperativa che si è andata con il tempo consolidando ha sicuramente prodotto strumenti e pratiche di governo del tutto inedite e particolarmente efficaci nel garantire, tra le Regioni, la condivisione della progettazione e della gestione delle risorse tecnologiche.
Le Regioni e Province autonome intendono, pertanto, proseguire e rafforzare la collaborazione di sistema con l’obiettivo di favorire la cooperazione interregionale in ambito istituzionale ed avviare esperienze di condivisione e riutilizzo di soluzioni organizzative e tecnologiche nell’ottica dell’economia e del miglioramento, inquadrandole in un contesto unitario e cooperativo nell’ambito delle funzioni svolte dal CISIS.
Un esempio di cooperazione e collaborazione inter-istituzionale è quello relativo ai progetti ICAR ed ICAR plus, cofinanziati dal Governo per il tramite del CNIPA – a cui partecipano tutte le Regioni e le Province autonome – che hanno consentito di sviluppare infrastrutture tecnologiche di base per la cooperazione applicativa e l’interoperabilità idonee a implementare servizi telematici federati.
Nel complesso, gli ambiti di intervento che vedono attualmente impegnato il sistema delle Regioni, affinché si possa garantire un contributo strategico importante allo sviluppo del quadro dei progetti nazionali di informatizzazione, sono i seguenti:
§ Interventi di settore a livello nazionale (Sostegno all’attuazione del federalismo)
Dati territoriali per catasto e fiscalità
Infomobilità
Lavoro
Sanità
§ Interventi di contrasto della crisi economica
Reti di servizio
Dematerializzazione
Circolarità anagrafica
Territorio
Beni culturali
§ Interventi di infrastrutturazione
Banda larga
Strumenti di accesso
Dispiegamento SPConn
Dispiegamento SPCoop
La prospettiva di un crescente numero di progetti interregionali dispiegati e operativi ha spinto il CISIS ad individuare nell’Accordo Quadro di Cooperazione interregionale permanente lo strumento necessario per proseguire con la gestione di tali interventi. L’accordo, della durata di cinque anni, prevede di avviare azioni cooperative nell’ottica dell’economia, della riduzione di costi e tempi di attuazione, nonché del miglioramento nell’ambito di alcuni filoni di intervento di comune interesse delle Regioni, quali infrastrutture informatiche, conduzione e manutenzione di piattaforme tecnologiche sviluppate in forma interregionale (tra le quali quelle del progetto ICAR), azioni cooperative nel contesto delle reti e dei servizi telematici.
4. GLI STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE DIFFUSA DEL SISTEMA DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI REGIONALI E LOCALI
Se si ammette l’importanza del ruolo chiave delle Regioni nella programmazione degli interventi per il sistema informativo regionale e nella realizzazione delle strategie nazionali, diventa opportuno affrontare il tema delle società/enti strumentali sorti negli anni per lo sviluppo dei sistemi informativi regionali e presenti, allo stato attuale, in 13 Regioni e nelle Province autonome. Tali soggetti non si occupano solamente dell’informatizzazione degli uffici delle rispettive Regioni, ma anche dei progetti che interessano tutto il territorio regionale, rappresentando un consistente “asset” dell’economia pubblica e conformandosi, nelle loro attività, ai principi dell’ “in-house providing”, tra i quali figura l’affidamento diretto da parte degli Enti proprietari.
In merito a questo tema occorre considerare il disposto dell’art. 13 “Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza” del decreto-legge n. 223 del 4 luglio 2006, definitivamente convertito dalla Legge n. 248 del 4 agosto 2006, procedendo ad una revisione dell’attuale disposto normativo relativo, appunto, alle società in house, costituite in molti casi come enti strumentali delle Regioni stesse in materia di informatizzazione.
Se, infatti, la normativa europea attinente le società in house ne limita le attività, imponendo che esse svolgano le loro funzioni in modo prevalente verso i propri soci, le recenti disposizioni italiane, più restrittive, vincolano l’azione di tali soggetti in modo esclusivo agli Enti associati.
La collaborazione interregionale, più sopra descritta come strumento efficace per la realizzazione del piano di informatizzazione del Paese, viene limitata da questa disciplina.
Il riuso delle esperienze regionali migliori, così come il trasferimento del know-how da un territorio all’altro, si rafforza consentendo alle in house di operare a favore di altre società ed enti della stessa natura.
A tal fine dovrebbe essere modificato il disposto normativo se si vuole evitare la frammentazione del sistema informativo pubblico in numerosi sistemi regionali.
5. I progetti di sistema
Qui di seguito vengono presentati schematicamente i progetti di sistema che vedono attualmente impegnate le Regioni e le Province autonome, suddivisi in: Interventi di settore a livello nazionale, interventi di contrasto alla crisi economica e interventi di infrastrutturazione. Tali interventi sono stati selezionati a partire dal quadro nazionale, tenendo conto della progettualità regionale avviata ed esposta nel paragrafo precedente, in modo da evidenziare le possibili sinergie.
INTERVENTI DI SETTORE A LIVELLO NAZIONALE
Dati territoriali per catasto e fiscalità
Obiettivi
L’iniziativa attua un intervento sui temi del catasto, della fiscalità locale e della gestione dei processi amministrativi di trasformazione del territorio, al fine di contribuire al miglioramento dell’azione amministrativa nel suo complesso. L’iniziativa è condotta in stretta sintonia con gli interventi previsti dai progetti sul tema catasto e fiscalità approvati nel quadro del Programma ELISA (ELI-CAT, ELI-FIS e FED-FIS), il progetto SIGMA TER e le iniziative sull’interoperabilità dei sistemi territoriali e la gestione del dato geografico coordinate dal CISIS.
Risultati
La realizzazione di un sistema inter-regionale dedicato a Territorio, Fisco ed Economia attraverso quattro aree di intervento: costituzione delle Anagrafi Immobiliari Comunali (concessione edilizia – MUDE, toponomastica), aggiornamento del Data Base Topografico, Anagrafe Estesa delle Relazioni (A.E.R.) per la ricerca delle relazioni esistenti, cruscotti a supporto dei processi decisionali e di accertamento.
Partner
Ad oggi hanno aderito al progetto 12 Regioni, ANCI, UPI e UNCEM
Stato dell’arte
L’attività è in avvio
Costi
6 Mln di euro per l’attività interregionale e 12 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività)
Tempi
Termine fine 2011
Infomobilità
Obiettivi
L’iniziativa individua un ambito di intervento a livello interregionale per consentire, attraverso l’integrazione e l’interoperabilità tra i sistemi informativi locali e regionali, la gestione e l’elaborazione dei dati sulla mobilità di mezzi e persone, anche riferiti a bacini che comprendano più ambiti amministrativi contigui.
Verrà ricercata l’integrazione con i progetti realizzati nel quadro del programma ELISA (WI MOVE, SIMONE, GIM e LOGINMED) e il confronto con le iniziative in corso di definizione in ambito nord-ovest.
Risultati
L’obiettivo è quello di migliorare la mobilità sul territorio per cittadini e imprese, grazie alla sperimentazione del progetto in almeno 5 Regioni entro 2 anni, ed estendendolo a tutte le Regioni entro 5 anni.
Partner
In corso di valutazione
Stato dell’arte
È stata condotta un’analisi comparata dei Piani Regionali di InfoMobilità che ha permesso l’elaborazione di un primo scenario di riferimento.
Costi
5 Mln di euro per l’attività interregionale, 10 Mln di euro per l’attività regionale (1 Mln di euro per Regione per ogni anno di attività)
Tempi
24 mesi, termine per fine 2011
Lavoro
Obiettivi
Raccordare e integrare le importanti azioni innovative del Ministero del Lavoro (Borsa Continua Nazionale Lavoro e Comunicazioni Obbligatorie), delle Regioni (Mobilità dei lavoratori) e di UPI all’interno del programma ELISA (progetto LABOR), al fine di sviluppare sul territorio veri Sistemi Informativi Lavoro integrati ed efficienti.
Risultati
Sistemi Informativi Lavoro integrati e interoperanti a livello interregionale
Partner
Partecipano tutte le Regioni
Stato dell’arte
Redazione del progetto esecutivo in corso
Costi
2 Mln di euro per l’attività interregionale e 21 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività)
Tempi
24 mesi con termine per fine 2011
Sanità
Obiettivi
Raccordare e sistematizzare le attività progettuali principali sviluppate negli ultimi anni, con particolare riferimento a Rete dei Medici di Medicina Generale, Fascicolo Sanitario Elettronico, CUP interoperabili, Ricetta elettronica e Compensazione sanitaria, al fine di garantire lo sviluppo di sistemi informativi sanitari regionali interoperabili ed efficienti.
Risultati
Sistemi Informativi Sanitari Regionali interoperabili e capaci di garantire servizi minimi sull’intero territorio nazionale
Partner
Partecipano tutte le Regioni
Stato dell’arte
Redazione del progetto esecutivo in corso
Costi
6 Mln di euro per l’attività interregionale e 42 Mln di euro per l’attività regionale (1 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività)
Tempi
24 mesi con termine per fine 2011
INTERVENTI DI CONTRASTO ALLA CRISI ECONOMICA
Reti di servizio
Obiettivi
Migliorare e integrare l’erogazione dei servizi pubblici su web per cittadini e imprese, promuovendo il coordinamento su base regionale e l’interoperabilità su base nazionale.
Potenziare ed estendere a livello regionale il progetto “Reti Amiche”.
Realizzare in tempi brevi e mediante cooperazione multiregionale, il progetto “Numero Unico della PA”.
Risultati
Punto e strumento unico di accesso del cittadino e dell’impresa al portale web dei servizi della PA regionale (con diffusione di CNS/CRS) in logica di cruscotto del cittadino e dell’impresa, che capovolge l’approccio della PA ai fruitori dei suoi servizi, numero unico nazionale con contenuti e servizi regionali e regionalizzazione delle Reti Amiche.
Partner
Al progetto aderiscono tutte le Regioni e le due Province Autonome
Stato dell’arte
Fase di progettazione in corso
Costi
Da definire
Dematerializzazione
Obiettivi
Valorizzare le esperienze regionali nel campo della dematerializzazione, la promozione delle logiche di riuso per l’evoluzione delle soluzioni già realizzate, la condivisione dei nuovi sviluppi e la definizione di un modello di riferimento, garantendone il dispiegamento omogeneo a livello interregionale.
Risultati
Il progetto “ProDe” permette la condivisione dei modelli di gestione documentale in essere nelle regioni e propone un modello comune di riferimento per la dematerializzazione. Inoltre pianifica e attua il percorso di adeguamento di tutte le soluzioni sui territori regionali al modello definito.
Partner
Ad oggi al progetto hanno aderito 14 Regioni e le due Province Autonome
Stato dell’arte
Le attività sono in avvio
Costi
7 Mln di euro per le attività interregionali e 48 Mln di euro per le attività regionali (1 Mln di euro in ogni Regione per ogni anno di attività)
Tempi
Il progetto prevede una durata di 30 mesi. Termine a fine 2011
Circolarità anagrafica
Obiettivi
Il tema delle anagrafi è un argomento trasversale a più progetti e necessita di trovare sbocco in una soluzione che consenta l’accesso all’indice nazionale delle anagrafi (INA) e alle comunicazioni SAIA da parte delle Regioni per i propri scopi istituzionali. A tale proposito è stato sviluppato con il Ministero dell’Interno, il CNIPA e ANCI un progetto per adeguare l’attuale sistema alle specifiche SPCoop.
Risultati
L’obiettivo del progetto è quello di avere una prima integrazione nel 2009, con l’accesso in cooperazione all’INA e con l’integrazione delle porte di accesso INA/SAIA alle porte di dominio SPCoop, mentre per il 2011 è attesa la realizzazione della completa circolarità anagrafica in cooperazione applicativa SPCoop con il coinvolgimento anche di tutti i comuni.
Partner
CNIPA, Ministero dell’Interno, Università di Tor Vergata e ANCITEL
Stato dell’arte
Al momento è in corso la fase sperimentale dell’architettura
Costi
21 Mln di euro
Tempi
Conclusione delle attività prevista per la fine del 2011
Territorio
Obiettivi
Rendere interoperabili dati e servizi sulla rappresentazione digitale del territorio, con particolare attenzione al Repertorio Nazionale Cartografico e ai relativi servizi di consultazione, visualizzazione e interscambio dei dati vettoriali e raster del territorio, utilizzando l’infrastruttura di cooperazione applicativa (SPCoop).
Risultati
Servizi di consultazione, visualizzazione e interscambio dei dati del Repertorio Nazionale Cartografico
Partner
Partecipano tutte le Regioni
Stato dell’arte
Redazione progetto esecutivo in corso
Costi
1 Mln di euro per l’attività interregionale e 11 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione)
Tempi
24 mesi con termine per fine 2011
Beni culturali
Obiettivi
Progetto maturato in seno al Coordinamento tecnico interregionale dei Beni culturali operante all’interno della Commissione Permanente per l’Innovazione tecnologica, che ha realizzato la bozza di “Piano interregionale per l’innovazione tecnologica nella digitalizzazione dei beni culturali”.
Obiettivi prioritari del progetto sono: la condivisione del patrimonio informativo pubblico già digitalizzato o in via di digitalizzazione; il consolidamento e lo sviluppo del sistema di portali culturali in fase di avanzata attuazione in alcune regioni italiane e la promozione della loro evoluzione nel contesto digitale; la promozione di centri di cultura digitale a livello territoriale nell’ambito dei quali realizzare la produzione di contenuti digitali ad elevati livelli di qualità tecnica e redazionale; il sostegno alla nascita di iniziative di impresa nel settore dei contenuti digitali riferiti all’intero universo di internet; la promozione di progetti di ricerca per la realizzazione di strumenti tecnologici finalizzati all’industria dei contenuti digitali.
Risultati
Portali culturali digitali e geo referenziati
Partner
Partecipano tutte le Regioni
Stato dell’arte
Redazione progetto esecutivo in corso
Costi
5 Mln di euro per l’attività interregionale e 21 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività)
Tempi
24 mesi con termine per fine 2011
INTERVENTI DI INFRASTRUTTURAZIONE
Banda larga
Obiettivi
Accelerare sul territorio il superamento del Digital Divide, grazie ad un’azione sinergica con il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per le Comunicazioni
Risultati
Abbattere il Digital Divide garantendo sulla totalità dei territori regionali la disponibilità di servizi di banda larga
Partner
Partecipano tutte le Regioni
Stato dell’arte
Elaborazione di accordi con il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per le Comunicazioni
Costi
Da definire essendo fortemente differenziati per territorio
Tempi
24 mesi con termine per fine 2011
Strumenti di accesso
Obiettivi
Diffondere le CNS o CRS con funzioni di tessera sanitaria, o viceversa, sull’intero territorio nazionale, come strumenti di accesso ai portali integrati e interoperabili regionali dei servizi a cittadini e imprese, semplificando e uniformando l’accesso ai servizi della PA.
Risultati
Garantire entro il 2010 al 50% della popolazione l’accesso semplice ai portali regionali dei servizi della PA
Partner
Partecipano tutte le Regioni
Stato dell’arte
Fase di progettazione in corso
Costi
Da definire essendo fortemente differenziati per territorio
Tempi
18 mesi con termine per fine 2010
Dispiegamento SPConn
Obiettivi
Dispiegare il Sistema Pubblico di Connettività e cooperazione, con particolare riferimento al sistema di connessione (SPConn) in tutti i territori regionali, attraverso la stipula di 21 protocolli di intesa con il CNIPA per il raccordo delle community network regionali con SPC.
Risultati
La connessione ad SPC di tutte le pubbliche amministrazioni territoriali
Partner
Partecipano tutte le Regioni
Stato dell’arte
A fine 2008 sono stati sottoscritti oltre 12 protocolli di intesa e ne sono in corso di sottoscrizione altri 9
Costi
63 Mln di euro (3 Mln di euro in media per ogni intervento regionale)
Tempi
24 mesi con termine per fine 2010
Dispiegamento SPCoop
Obiettivi
Le Regioni hanno attuato il dispiegamento SPCoop attraverso due progetti ICAR e ICAR+.
ICAR ha definito il modello e attivato l’infrastruttura per l’interoperabilità e la cooperazione applicativa in rete tra i sistemi informativi di diverse amministrazioni pubbliche, secondo le specifiche SPCoop, sperimentandola in 7 aree applicative (sanità, circolarità anagrafica, flussi documentali, sistema informativo lavoro, bollo auto, distribuzione carburanti e dati statistici).
ICAR+ rafforza la cultura della cooperazione applicativa e dell’interoperabilità tra sistemi informativi, accompagnando il conseguente cambiamento organizzativo e gestionale.
Risultati
I progetti hanno sviluppato un ambiente strumentale ed operativo della Community Network interregionale, abilitando l’interoperabilità e la cooperazione applicativa in rete tra i sistemi informativi di diverse amministrazioni pubbliche, nei domini applicativi (servizi applicativi e procedure erogate da un singolo ente) che richiedono cooperazione tra le amministrazioni regionali, e hanno valorizzato e disseminato i risultati di ICAR nelle Regioni
Partner
Partecipano tutte le Regioni e hanno collaborato alcuni enti dell’Amministrazione Centrale (Ministero dell’Interno, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero del Lavoro)
Stato dell’arte
I progetti sono in fase di completamento: le infrastrutture sono dispiegate mentre i casi di studio applicativi sono in fase di test; sono inoltre in corso le azioni di disseminazione
Costi
27 Mln di euro per tutta l’attività interregionale, 11 finanziati dal CNIPA e 16 dalle Regioni
Tempi
ICAR termina il 30 giugno 2009, mentre ICAR+ termina il 30 giugno 2010
6. LA ROAD MAP PER L’ATTUAZIONE
· Definizione e insediamento degli organismi congiunti di progettazione, realizzazione e monitoraggio degli interventi (articolazioni tecniche della Commissione Permanente con CISIS e CNIPA).
Aprile 2009
· Raccordo congiunto delle progettualità nazionali e regionali e dei piani di attuazione (verifica della dotazione di risorse).
Agosto 2009
· Stipula degli accordi di programma multi-regionali (eventuale integrazione con gli accordi regionali già stipulati).
Settembre 2009
· Attuazione di ogni progetto in un insieme significativo di Regioni.
Dicembre 2010
· Estensione a tutte le Regioni dei progetti.
Dicembre 2011.
7. I VINCOLI NORMATIVI
Al fine di poter facilitare i processi di innovazione, garantire la piena attuazione degli obiettivi specifici di materia, definiti da ciascun intervento progettuale, e la coerenza tra questi e la cornice normativa di riferimento, le Regioni ritengono necessario che venga garantita la piena attuazione di alcune previsioni normative di carattere generale, tra le quali il Codice dell’Amministrazione Digitale, con particolare riguardo alla Sezione III[3] e le regole tecniche SPC.
La disciplina inerente la circolarità anagrafica, i dati territoriali e il protocollo informatico dovrà inoltre essere aggiornata sulla base delle evoluzioni dei sistemi di interscambio dati intervenute nel corso del tempo, in modo da consentire di cogliere le opportunità derivanti dalle nuove funzionalità e dai servizi realizzati a livello centrale e locale.
Roma, 8 aprile 2009
in allegato il documento in formato pdf
09/021/CR/C2
PIANO STRAORDINARIO STATO, REGIONI,
ENTI LOCALI PER L’ATTUAZIONE
DELL’e-GOVERNMENT
“e-gov 2010”
Indice
DOCUMENTI DI RIFERIMENTO
1. introduzione
2. la proposta delle regioni: Il piano straordinario e-gov 2010
2.1 Inquadramento
2.2 Obiettivi generali
2.3 Contenuti
3. IL GOVERNO DELL’INNOVAZIONE
3.1 Il modello di governance a livello nazionale
3.2 La cooperazione interregionale come strumento per la realizzazione rapida ed economica dei progetti nazionali
4. GLI STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE DIFFUSA DEL SISTEMA DELLE PUBBLICHE AMMINiSTRAZIONI REGIONALI E LOCALI
5. I progetti di sistema
6. LA ROAD MAP PER L’ATTUAZIONE
7. I VINCOLI NORMATIVI
DOCUMENTI DI RIFERIMENTO
• Proposta delle Regioni al Governo per lo sviluppo dei processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche e nella società (approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni nel mese di agosto 2007)
• Piano di e-Government 2012 (presentato dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione il 21 gennaio 2009).
• Informatizzazione delle pubbliche amministrazioni. Sintesi della situazione nelle Regioni e Province autonome italiane (nota redatta nel mese di gennaio 2009 a cura del Comitato Permanente Sistemi Informatici del CISIS per la I Commissione della Camera dei Deputati).
• Accordo quadro di cooperazione interregionale per lo sviluppo di iniziative volte al potenziamento della società dell’informazione e dell’e-government (approvato dal CISIS nel mese di febbraio 2009).
• Protocollo di Intesa tra il Ministro per la Pubblica Amministrazione e l'Innovazione e il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome (in fase di approvazione - Aprile 2009)
• Piano straordinario Stato, Regioni, Enti locali per l'attuazione dell'e-Government "e-gov 2010" (approvato dal CISIS nel mese di marzo 2009)
1. INTRODUZIONE
Qualsiasi riflessione sulla riforma della Pubblica Amministrazione non può prescindere dal confronto con l’attuale situazione di crisi economica globale della quale anche l’Italia risente. In questo particolare momento, l’amministrazione pubblica rappresenta lo strumento e il settore dal quale poter riavviare la crescita dell’economia italiana, poiché portatrice in sé di potenzialità ancora inespresse in grado di invertire il trend negativo degli ultimi anni. È infatti opinione condivisa che la qualità del settore pubblico sia uno dei componenti chiave della competitività dei Paesi, così come afferma l’OCSE per il quale il settore pubblico è parte integrante dello sviluppo economico nazionale ed internazionale.
Per contribuire ad accrescere la competitività del Paese diventa pertanto fondamentale sostenere l’attuazione di un processo di riforma della Pubblica Amministrazione mettendo in moto una profonda riorganizzazione della macchina pubblica in senso federale. Parallelamente, come nelle altre economie sviluppate occorre investire sull’innovazione tecnologica, promuovendo un effettivo utilizzo delle tecnologie dell’informazione e comunicazione, intese come risorsa abilitante per la sostenibilità economica degli interventi messi in campo, per il miglioramento dell’efficienza e della qualità delle amministrazioni nonché come strumento per favorire l’interazione e la cooperazione, sia tra i vari livelli istituzionali, dagli Enti locali alle amministrazioni centrali passando per le Regioni, sia tra i diversi soggetti fruitori dei servizi telematici ovvero cittadini, imprese e istituzioni.
La Pubblica Amministrazione deve tener conto dei mutamenti di scenario tecnologico cercando tuttavia di evitare gli affanni e la logorante battaglia contro la propria arretratezza, non sempre a ragione enfatizzata, nei confronti della modernità. La vera sfida consiste nel proporre servizi di cui si sente il bisogno e che, oltre ad essere richiesti, siano generati da un macchina amministrativa con costi ridotti proprio grazie alla tecnologia. Inoltre, ogni strumento che renda possibile la “cittadinanza di rete” innova il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino, perseguendo nei fatti una reale diminuzione del digital divide.
La riforma della Pubblica Amministrazione e il piano di rilancio dell’innovazione costituiscono l’obiettivo di legislatura prioritario dell’attuale Governo. Il Piano di e-government 2012, presentato il 21 gennaio scorso dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, è la risposta italiana agli obiettivi fissati dalla strategia di Lisbona e dal Piano d’azione per l’eGovernment adottato nel 2006 dalla Commissione europea, e propone una convergenza strategica tra le linee guida comunitarie e la politica di modernizzazione promossa nel Piano industriale per l’Innovazione dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione.
Nelle linee programmatiche dei Piani Industriali per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, si evidenzia come negli anni sia la Pubblica Amministrazione Centrale sia le Amministrazioni locali siano state impegnate in un’intensa attività di realizzazione di progetti di digitalizzazione, sovente sperimentali, che ha dato luogo ad esperienze interessanti e a casi di eccellenza, ma che purtroppo non è stata esente da sprechi e duplicazioni. Al contrario, è essenziale che si passi da una fase di sperimentazione ad una di standardizzazione o di integrazione, nonché che si raggiunga la piena condivisione e l’interoperabilità tra le banche dati delle diverse amministrazioni centrali e locali, cosicché l’Amministrazione Pubblica possa presentarsi unica e coesa davanti ad ogni utente, sia esso cittadino, sistema sociale o sistema produttivo.
Per raggiungere questi obiettivi, il Piano e-gov 2012 ribadisce la necessità di un impegno delle amministrazioni centrali, regionali, locali così come delle imprese per convergere su un “patto per lo sviluppo dell’e-government”, al fine di assicurare l’attuazione effettiva e completa del Codice dell’Amministrazione Digitale, il miglioramento dell’accesso ai servizi pubblici, garantendone interoperabilità e trasparenza, e la semplificazione dei processi.
Le tecnologie ICT, in effetti, possiedono un elevato potenziale di cambiamento organizzativo della pubblica amministrazione, già avviato per altri versi dalle istanze di federalismo, da ultimo avanzate, nel nostro Paese, con la riforma del titolo V della Costituzione. La società dell’informazione tende a configurare una Pubblica Amministrazione a rete, in cui la struttura portante non è più gerarchica ma di cooperazione paritaria tra i diversi enti. Gli effetti, potenzialmente dirompenti sul sistema esistente, sono di assoluta evidenza ed emergono ancor più chiaramente dal processo di definizione delle politiche strategiche, che si configura come mediazione tra interventi locali, affermatisi nel corso del tempo ed in alcuni casi già molto avanzati, e riconduzione ad un unico disegno nazionale.
Lo sviluppo della programmazione in materia di e-government e innovazione è, infatti, una commistione di iniziative spontanee del territorio, nate in assenza di direttive nazionali e guidate dalla risposta ad esigenze di ammodernamento e di soddisfacimento delle esigenze emergenti localmente, che si stanno integrando nel quadro complessivo definito da linee guida nazionali. La cooperazione tra i diversi livelli della Pubblica Amministrazione è pertanto un fattore di successo per un governo elettronico che realmente contribuisca alla maggiore efficienza, efficacia, economicità e trasparenza dell’azione amministrativa. Vengono pertanto in rilievo i rapporti tra i diversi livelli amministrativi, per quanto riguarda le scelte strategiche in tema di innovazione in genere e di e-government in particolare: la collaborazione ed il coordinamento sono essenziali, in quanto consentono di realizzare uno sviluppo coerente e sinergico, evitare la dispersione degli investimenti, facilitare la diffusione di buone pratiche così come l’affermarsi di standard condivisi. Tale sinergia può realizzarsi, anche nell’area della società dell’informazione, attuando il principio di sussidiarietà, che costituisce un cardine fondamentale per l’individuazione degli ambiti ottimali di intervento dei diversi livelli amministrativi: nazionale, regionale e locale.
A conferma di quanto sopra esposto, si evidenzia come, storicamente, siano state le Regioni a costituire il livello ottimale per lo sviluppo di strategie in materia di società dell’informazione e della conoscenza, con una logica di sistematizzazione quanto meno locale delle iniziative. La nascita e la prima evoluzione di tali politiche regionali si collocano all’interno del progressivo processo di decentramento amministrativo, avviato in Italia a partire dagli anni ’90, cui si è affiancato un ambizioso piano di realizzazione dell’e-government a livello europeo. Ed è proprio dai sistemi regionali che è necessario ripartire, da dove cioè negli ultimi anni sono state condotte le esperienze di innovazione più significative, a livello sia territoriale sia interregionale. Le Regioni infatti hanno svolto e svolgono un ruolo essenziale per lo sviluppo della società dell’innovazione sul territorio, di guida e motore del sistema Paese, in quanto luoghi di sperimentazione e diffusione di buone prassi, dotate sia di funzioni proprie sia di funzioni specifiche nei confronti di enti locali, cittadini e imprese. Le attività di coordinamento ed indirizzo che esse espletano con riguardo a questi temi sono divenute parte essenziale dell’esercizio della loro funzione di governo.
Un ruolo cardine quello giocato dalle Regioni che le stesse avevano già inteso valorizzare nel documento strategico Proposte delle Regioni per lo sviluppo dei processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche e nella società, approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni nell’agosto del 2007, così come attraverso il progetto ICAR, esempio evidente, organizzativo ancor prima che tecnologico, di ciò che lo sforzo congiunto delle Regioni può produrre: un disegno che presuppone la visione di una Pubblica Amministrazione unica, capace di armonizzare la ricchezza e la varietà prodotte da ciascun attore mediante progetti condivisi e riusabili da tutti.
2. La proposta delle Regioni: il piano straordinario e-gov 2010
2.1 Inquadramento
Nonostante la corposità del programma (27 progetti-obiettivo afferenti ad ambiti di intervento settoriali, territoriali, di sistema e internazionali, una ottantina di iniziative progettuali da realizzare in quattro anni per un ammontare complessivo stimato in 1.380 milioni di euro, di cui solo 248 milioni ad oggi disponibili), il Piano e-gov 2012 dà l'idea di partire da una “tabula rasa”, senza tener conto che nel corso degli ultimi due/tre anni l’innovazione si è realizzata all’interno dei “sistemi regionali” – intesi nella loro dimensione territoriale complessiva – grazie all’azione fondamentale che le Regioni hanno portato avanti in stretta collaborazione con gli Enti locali.
Analizzando il quadro della programmazione e pianificazione delle Regioni in tema di eGovernment e Società dell’informazione, così come emerge dal documento di sintesi sullo stato dell’informatizzazione delle pubbliche amministrazioni curato nel gennaio scorso dal Comitato Permanente Sistemi Informatici del CISIS per la I Commissione della Camera dei Deputati, risulta evidente la convergenza delle azioni progettuali intraprese verso quattro filoni strategici, in coerenza con gli orientamenti espressi a livello nazionale e comunitario:
1) miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa e del rapporto tra i cittadini, le imprese e gli enti territoriali;
2) innovazione delle modalità di lavoro e nuove prospettive di crescita per i sistemi d’impresa, attraverso l’uso degli strumenti dell’ICT;
3) riequilibrio del digital divide territoriale;
4) attenzione al benessere e alla salute del cittadino.
Tuttavia, da un’attenta analisi degli interventi attivati dai “sistemi regionali” a livello sia territoriale sia interregionale, che questi stanno portando avanti con alcuni risultati concreti e significativi – e quindi spendibili per il “Sistema Paese” – emerge chiaramente come alcune delle scelte di investimento condotte, e che potrebbero avere un valore abilitante anche per gli altri interventi previsti, non trovino una completa corrispondenza con la pianificazione temporale degli interventi-obiettivo previsti dal Governo a livello nazionale.
L’attuazione del federalismo e la gravità della crisi economica attuale impongono tuttavia una accelerazione nel conseguimento di alcuni degli obiettivi fondamentali individuati dal Piano di Governo (ad es. alcuni degli obiettivi di settore oggetto di trasferimento di competenze tra lo Stato e le Regioni, la dematerializzazione, le anagrafi, le infrastrutture, le reti di servizio e il tema della CNS da considerarsi, come sancito nel Piano e-gov 2012, strumento autonomo rispetto alla CIE, ecc.), per i quali il sistema delle Regioni può essere garanzia di successo.
Dal momento che il Piano e-gov 2012 non si propone soltanto come un documento di indirizzo fortemente strutturato, ma anche come uno strumento di lavoro “per obiettivi, flessibile e in progress”, le Regioni intendono contribuire ad accelerare i processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche proponendo il Piano straordinario e-gov 2010 per l’attuazione del federalismo e il contrasto della crisi economica.
2.2 Obiettivi generali
La proposta delle Regioni è pertanto di promuovere, di concerto con gli Enti locali e il Governo, la definizione di un Piano straordinario di e-government 2010 che, coerentemente con gli indirizzi programmatici definiti a livello di sistemi regionali, dia evidenza delle priorità di intervento riconducendole ad uno scenario organico ed unitario che prevede entro il 2010 la realizzazione delle iniziative progettuali proposte in un insieme significativo di Regioni con il completamento dell’estensione di tali azioni a tutte le Regioni entro la fine del 2011.
Gli obiettivi principali del Piano straordinario e-gov 2010 possono pertanto essere così riassunti:
· accelerare la realizzazione del Piano di e-government 2012 su temi di innovazione abilitanti per l’attuazione del federalismo e rilevanti per il contrasto della crisi economica;
· garantire la convergenza delle risorse statali, regionali e locali su obiettivi condivisi ed in particolare per la realizzazione di infrastrutture abilitanti sul territorio;
· massimizzare il rendimento delle scarse risorse disponibili mediante il riutilizzo ed il trasferimento delle soluzioni realizzate e delle esperienze maturate;
· assicurare una gestione efficiente dell’attuazione mediante una adeguata azione di coordinamento a livello regionale;
2.3 Contenuti
Sostegno all’attuazione del federalismo
L’attuazione del federalismo è il più imponente e profondo processo di riorganizzazione della macchina amministrativa pubblica. In assenza di innovazione tecnologica, tale riorganizzazione non produrrà vantaggi in termini di efficienza e di economicità ma determinerà un aumento complessivo dei costi del settore pubblico.
Le tecnologie ICT risultano risorse abilitanti per il federalismo in quanto possono garantire:
- sostenibilità economica al processo di riorganizzazione della Pubblica Amministrazione;
- drastico miglioramento dell’efficienza e della qualità della Pubblica Amministrazione.
La numerosità degli enti coinvolti e la relativa omogeneità dei processi innovativi possono consentire grandi risparmi se il processo innovativo prevede il riutilizzo e il trasferimento delle soluzioni e delle conoscenze.
Inoltre, i principali settori verticali di innovazione (Sanità, Giustizia, Lavoro, Fisco, Turismo, Industria, Agricoltura, Cultura, Trasporti, Formazione, ecc.) sono attualmente oggetto di radicali processi di trasferimento di competenze tra lo Stato e le Regioni. Per rendere possibili ed economicamente sostenibili tali processi e per conseguire un significativo miglioramento della qualità e dell’efficienza dei servizi resi, si rende necessario, in ogni settore, uno specifico piano di innovazione che abbia come obiettivi:
· la realizzazione, in cooperazione con le Regioni, di progetti nazionali di settore che prevedano il riutilizzo a livello nazionale delle soluzioni e degli strumenti innovativi realizzati a livello regionale e il rafforzamento delle esperienze di cooperazione già avviate tra le Regioni;
· il trasferimento di informazioni e strutture elaborative dallo Stato alle Regioni, con modalità tali da garantire l’interoperabilità dei sistemi a livello interregionale e nazionale;
· il sostegno all’attuazione di politiche innovative in ogni territorio, con particolare attenzione alla specificità territoriale ed al riequilibrio tra le diverse aree del Paese.
Contrasto della crisi economica: Diminuzione dei costi della Pubblica Amministrazione
La gestione documentale e il processo di dematerializzazione sono lo strumento principale per conseguire una drastica riduzione dei costi delle amministrazioni e il miglioramento dell’efficienza dei processi.
Mettere a fattor comune le migliori esperienze sul tema, attraverso forme di collaborazione multiregionali, accelera il processo di dematerializzazione, consentendo di conseguire una riduzione di costi significativa in tempi più brevi e garantendo, al tempo stesso, una maggiore possibilità di successo.
Con il crescere del numero di amministrazioni coinvolte in questo processo di standardizzazione della gestione documentale, si favorisce lo scambio di documenti digitali, sia all’interno delle singole amministrazioni che fra amministrazioni diverse, sostituendo in modo progressivo e continuo il ricorso al supporto cartaceo.
Gli obiettivi quantitativi che è possibile conseguire per ogni amministrazione sono, ad esempio[1]:
N. integrazioni/correzioni richieste sulle pratiche …………………………………………..[-70%]
Tempo di evasione pratiche………………………………………………………………………………[-20%]
Accessi on-line allo stato della pratica……………………………………………………………..[+50%]
% flussi/processi interni gestiti in formato elettronico ………………………………… [+40%]
Consumi (fax, telefono, carta) ………………………………………………………………………. [-20%]
Contrasto della crisi economica: Diminuzione dei costi di servizio per cittadini e imprese
L’innovazione e l’integrazione delle reti di servizio consente una drastica riduzione dei costi di accesso per cittadini e imprese, rimuovendo i vincoli di tempo e di luogo del front-office tradizionale.
Le azioni che consentono di conseguire questi obiettivi sono, tra le altre:
· migliorare e integrare l’erogazione dei servizi pubblici su web per cittadini e imprese, promuovendo il coordinamento su base regionale e l’interoperabilità su base nazionale;
Riteniamo inoltre che un obiettivo su cui concentrare gli sforzi sia quello di favorire un accesso multicanale ai servizi della PA allo scopo di usare strumenti di grande diffusione, come il cellulare, per aumentare l’interazione tra cittadini e Pubblica Amministrazione. Non si tratta solo di usare strumenti e tecnologie a larga diffusione ma di ascoltare la “voce” di chi li usa, perché spesso è proprio da questo “canale” che arrivano quelle novità capaci di innovare le amministrazioni. Infine l’apertura, la contaminazione con il Web 2.0. è fondamentale ai fini del rinnovo della “PA dei cittadini”.
Contrasto della crisi economica: Disponibilità del patrimonio informativo pubblico
Il completamento, il consolidamento e la disponibilità delle grandi “anagrafi” nazionali (popolazione, imprese, territorio, cultura) è una condizione abilitante per la realizzazione dell’innovazione di settore, ma è anche l’opportunità per rendere disponibile alle imprese una straordinaria risorsa produttiva.
Per ognuna di tali anagrafi esistono oggi numerose raccolte di informazioni in formato digitale che si differenziano per caratteristiche semantiche e tecniche, livelli di aggiornamento, modalità di organizzazione e gestione, soggetti incaricati della raccolta e del trattamento. Questa grande varietà di raccolte informative sono anche caratterizzate da elevate aree di sovrapposizione e ridondanza, nonché, inevitabilmente, da frequenti incoerenze reciproche.
A tale varietà concorrono spesso raccolte informative effettuate da amministrazioni nazionali interessate ad uno specifico dominio (ad es. ambiente, cultura, fiscalità, welfare, imprese), regioni, relativamente al loro territorio, enti locali relativamente alle loro competenze specifiche (ad es. i comuni relativamente all’anagrafe della popolazione).
Le tecnologie ICT oggi possono consentire, anche sulla base dei risultati parziali di alcuni progetti nazionali e interregionali (ad es. quelli relativi alle anagrafi della popolazione ed ai dati del territorio), di garantire la copertura tematica e territoriale della digitalizzazione, l’interoperabilità delle raccolte informative, l’accessibilità alle informazioni.
Si propone di procedere rapidamente al lancio di un insieme ristretto di grandi progetti interregionali su base nazionale che siano in grado, in tempi rapidi, di consentire a tutti gli attori dei processi innovativi di disporre delle risorse informative indispensabili.
Obiettivi di tali progetti sono, tra gli altri:
· la disponibilità di informazioni relative alla popolazione, tali da consentire il trattamento dei diversi ruoli di ogni cittadino/a (studente, lavoratore, assistito, proprietario ecc.);
Realizzazione di infrastrutture abilitanti sul territorio
L’innovazione della società e dell’amministrazione richiede che in ogni territorio regionale vi sia la disponibilità di servizi infrastrutturali tali da raggiungere tutte le località, soprattutto quelle meno servite da infrastrutture tradizionali, e in modo da consentire livelli di servizio adeguati per quantità e qualità.
Sono da intendersi servizi infrastrutturali sia quelli di interconnessione (larga banda), sia quelli che, nell’utilizzo della interconnessione, garantiscono sicurezza e consentono accesso digitale (identificazione e sistemi di erogazione), nonché interoperabilità dei sistemi (cooperazione applicativa).
Gli interventi devono essere concentrati sul versante dell’erogazione dei servizi, utilizzando le infrastrutture a banda larga già esistenti. Di qui la necessità di progettare e individuare servizi a larga banda soprattutto negli ambiti Scuola, Università, Turismo con il coinvolgimento attivo degli utenti finali (metodologia “user-centred design”) e da sviluppare in sinergia con strumenti e processi di data governance.
Obiettivi strategici tra loro coerenti sono:
· realizzare i servizi infrastrutturali dell’amministrazione regionale e di tutti gli enti locali del territorio nell’ambito del Sistema Pubblico di Connettività (SPC);
· realizzare l’infrastrutturazione del territorio (larga banda), attraverso interventi che prevedano risorse adeguate per il contrasto del digital divide ed una attenta individuazione del mix ottimale tra caratteristiche economico-ambientali e tecnologie disponibili (fibra, wireless, satellite).
In molte regioni italiane occorre accelerare la realizzazione di tali infrastrutture e garantire che gli investimenti nazionali in tale direzione consentano alla Regione un governo unitario di tutte le infrastrutture realizzate.
Obiettivi sono tra gli altri:
3. IL GOVERNO DELL’INNOVAZIONE
3.1 Il modello di governance a livello nazionale
Elementi distintivi del Piano straordinario e-gov 2010 proposto dalle Regioni dovranno essere le modalità individuate per l’attuazione e il governo dei processi innovativi messi in atto attraverso gli interventi. Tali meccanismi dovranno risultare chiari, efficaci e condivisi e, valorizzando le criticità rilevate nelle esperienze passate, privilegiare la semplicità amministrativa e gestionale, la rapidità di realizzazione e il conseguimento del risultato, superando l’attuale frammentazione dei luoghi di concertazione e di decisione tra Stato, Regioni ed Enti locali e la pluralità delle strutture di intervento nazionali.
Il Piano eGovernment 2012 auspica un impegno convergente delle amministrazioni centrali e locali per favorire l’innovazione della Pubblica Amministrazione, un impegno che si rivolge anche alle imprese, al fine di stringere tra questi tre soggetti un patto per lo sviluppo dell’eGovernment attraverso la realizzazione del piano di legislatura, assicurando la finalizzazione dei progetti e un uso efficace delle risorse. Tale linea programmatica è coerente con un modello di Stato federale e decentrato, che tuttavia richiede una precisa ripartizione di ruoli tra i vari livelli della pubblica amministrazione nella costruzione del governo elettronico. Il livello nazionale è certamente deputato a definire regole generali, strategie di sistema, definizione degli standard oltre a favorire la condivisione dei dati. [2] Quindi, se la programmazione nazionale, da un lato costituisce una linea guida per le nuove evoluzioni delle politiche regionali, dall’altro non può prescindere e deve plasmarsi intorno a quanto realizzato, in momenti precedenti, a livello locale: la condivisione di obiettivi e strategie non può che avvenire attraverso strumenti di concertazione formalmente definiti.
A tal proposito, nell’attuazione del Piano straordinario le Regioni e le Province autonome congiuntamente agli Enti locali ritengono utile valorizzare quale sede naturale di elaborazione, condivisione e verifica dei progetti e della loro attuazione la Commissione Permanente per l'innovazione tecnologica nelle Regioni e negli Enti Locali istituita a supporto della Conferenza Unificata. La stessa Commissione potrà articolarsi in gruppi tecnici con l’obiettivo di effettuare i necessari approfondimenti congiunti per arrivare ad un Piano di e-government del “Sistema Paese” che, come tale, sia impegnato ad estendere le migliori pratiche in una logica di benchmark e ad individuare le risorse necessarie alla sua attuazione tramite lo strumento delle intese istituzionali con i sistemi regionali e i conseguenti accordi di programma quadro.
Parallelamente occorre:
· riconfermare il ruolo delle Regioni come soggetto responsabile della realizzazione delle infrastrutture a livello territoriale in grado di erogare adeguati, economici ed efficienti servizi di natura infrastrutturale (dalla connettività ai servizi di cooperazione, dai servizi di identificazione ai sistemi di erogazione) destinati agli enti locali, ai cittadini ed alle imprese;
· individuare le Regioni quali responsabili del coordinamento, della promozione e dell’assistenza a livello territoriale dei processi di innovazione degli Enti Locali, non in virtù di formali attribuzioni di competenze, ma sulla base di una effettiva capacità di governo e di concertazione a livello territoriale;
· prevedere l’allocazione delle risorse economiche mediante accordi di programma multi-regionali specificamente orientati all’attuazione dei progetti, sui quali potranno confluire risorse nazionali, regionali ed europee.
3.1 La cooperazione interregionale come strumento per la realizzazione rapida ed economica dei progetti nazionali
L’attitudine cooperativa che si è andata con il tempo consolidando ha sicuramente prodotto strumenti e pratiche di governo del tutto inedite e particolarmente efficaci nel garantire, tra le Regioni, la condivisione della progettazione e della gestione delle risorse tecnologiche.
Le Regioni e Province autonome intendono, pertanto, proseguire e rafforzare la collaborazione di sistema con l’obiettivo di favorire la cooperazione interregionale in ambito istituzionale ed avviare esperienze di condivisione e riutilizzo di soluzioni organizzative e tecnologiche nell’ottica dell’economia e del miglioramento, inquadrandole in un contesto unitario e cooperativo nell’ambito delle funzioni svolte dal CISIS.
Un esempio di cooperazione e collaborazione inter-istituzionale è quello relativo ai progetti ICAR ed ICAR plus, cofinanziati dal Governo per il tramite del CNIPA – a cui partecipano tutte le Regioni e le Province autonome – che hanno consentito di sviluppare infrastrutture tecnologiche di base per la cooperazione applicativa e l’interoperabilità idonee a implementare servizi telematici federati.
Nel complesso, gli ambiti di intervento che vedono attualmente impegnato il sistema delle Regioni, affinché si possa garantire un contributo strategico importante allo sviluppo del quadro dei progetti nazionali di informatizzazione, sono i seguenti:
§ Interventi di settore a livello nazionale (Sostegno all’attuazione del federalismo)
Dati territoriali per catasto e fiscalità
Infomobilità
Lavoro
Sanità
§ Interventi di contrasto della crisi economica
Reti di servizio
Dematerializzazione
Circolarità anagrafica
Territorio
Beni culturali
§ Interventi di infrastrutturazione
Banda larga
Strumenti di accesso
Dispiegamento SPConn
Dispiegamento SPCoop
La prospettiva di un crescente numero di progetti interregionali dispiegati e operativi ha spinto il CISIS ad individuare nell’Accordo Quadro di Cooperazione interregionale permanente lo strumento necessario per proseguire con la gestione di tali interventi. L’accordo, della durata di cinque anni, prevede di avviare azioni cooperative nell’ottica dell’economia, della riduzione di costi e tempi di attuazione, nonché del miglioramento nell’ambito di alcuni filoni di intervento di comune interesse delle Regioni, quali infrastrutture informatiche, conduzione e manutenzione di piattaforme tecnologiche sviluppate in forma interregionale (tra le quali quelle del progetto ICAR), azioni cooperative nel contesto delle reti e dei servizi telematici.
4. GLI STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE DIFFUSA DEL SISTEMA DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI REGIONALI E LOCALI
Se si ammette l’importanza del ruolo chiave delle Regioni nella programmazione degli interventi per il sistema informativo regionale e nella realizzazione delle strategie nazionali, diventa opportuno affrontare il tema delle società/enti strumentali sorti negli anni per lo sviluppo dei sistemi informativi regionali e presenti, allo stato attuale, in 13 Regioni e nelle Province autonome. Tali soggetti non si occupano solamente dell’informatizzazione degli uffici delle rispettive Regioni, ma anche dei progetti che interessano tutto il territorio regionale, rappresentando un consistente “asset” dell’economia pubblica e conformandosi, nelle loro attività, ai principi dell’ “in-house providing”, tra i quali figura l’affidamento diretto da parte degli Enti proprietari.
In merito a questo tema occorre considerare il disposto dell’art. 13 “Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza” del decreto-legge n. 223 del 4 luglio 2006, definitivamente convertito dalla Legge n. 248 del 4 agosto 2006, procedendo ad una revisione dell’attuale disposto normativo relativo, appunto, alle società in house, costituite in molti casi come enti strumentali delle Regioni stesse in materia di informatizzazione.
Se, infatti, la normativa europea attinente le società in house ne limita le attività, imponendo che esse svolgano le loro funzioni in modo prevalente verso i propri soci, le recenti disposizioni italiane, più restrittive, vincolano l’azione di tali soggetti in modo esclusivo agli Enti associati.
La collaborazione interregionale, più sopra descritta come strumento efficace per la realizzazione del piano di informatizzazione del Paese, viene limitata da questa disciplina.
Il riuso delle esperienze regionali migliori, così come il trasferimento del know-how da un territorio all’altro, si rafforza consentendo alle in house di operare a favore di altre società ed enti della stessa natura.
A tal fine dovrebbe essere modificato il disposto normativo se si vuole evitare la frammentazione del sistema informativo pubblico in numerosi sistemi regionali.
5. I progetti di sistema
Qui di seguito vengono presentati schematicamente i progetti di sistema che vedono attualmente impegnate le Regioni e le Province autonome, suddivisi in: Interventi di settore a livello nazionale, interventi di contrasto alla crisi economica e interventi di infrastrutturazione. Tali interventi sono stati selezionati a partire dal quadro nazionale, tenendo conto della progettualità regionale avviata ed esposta nel paragrafo precedente, in modo da evidenziare le possibili sinergie.
INTERVENTI DI SETTORE A LIVELLO NAZIONALE
Dati territoriali per catasto e fiscalità
Obiettivi |
L’iniziativa attua un intervento sui temi del catasto, della fiscalità locale e della gestione dei processi amministrativi di trasformazione del territorio, al fine di contribuire al miglioramento dell’azione amministrativa nel suo complesso. L’iniziativa è condotta in stretta sintonia con gli interventi previsti dai progetti sul tema catasto e fiscalità approvati nel quadro del Programma ELISA (ELI-CAT, ELI-FIS e FED-FIS), il progetto SIGMA TER e le iniziative sull’interoperabilità dei sistemi territoriali e la gestione del dato geografico coordinate dal CISIS. |
Risultati |
La realizzazione di un sistema inter-regionale dedicato a Territorio, Fisco ed Economia attraverso quattro aree di intervento: costituzione delle Anagrafi Immobiliari Comunali (concessione edilizia – MUDE, toponomastica), aggiornamento del Data Base Topografico, Anagrafe Estesa delle Relazioni (A.E.R.) per la ricerca delle relazioni esistenti, cruscotti a supporto dei processi decisionali e di accertamento. |
Partner |
Ad oggi hanno aderito al progetto 12 Regioni, ANCI, UPI e UNCEM |
Stato dell’arte |
L’attività è in avvio |
Costi |
6 Mln di euro per l’attività interregionale e 12 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività) |
Tempi |
Termine fine 2011 |
Infomobilità
Obiettivi |
L’iniziativa individua un ambito di intervento a livello interregionale per consentire, attraverso l’integrazione e l’interoperabilità tra i sistemi informativi locali e regionali, la gestione e l’elaborazione dei dati sulla mobilità di mezzi e persone, anche riferiti a bacini che comprendano più ambiti amministrativi contigui. Verrà ricercata l’integrazione con i progetti realizzati nel quadro del programma ELISA (WI MOVE, SIMONE, GIM e LOGINMED) e il confronto con le iniziative in corso di definizione in ambito nord-ovest. |
Risultati |
L’obiettivo è quello di migliorare la mobilità sul territorio per cittadini e imprese, grazie alla sperimentazione del progetto in almeno 5 Regioni entro 2 anni, ed estendendolo a tutte le Regioni entro 5 anni. |
Partner |
In corso di valutazione |
Stato dell’arte |
È stata condotta un’analisi comparata dei Piani Regionali di InfoMobilità che ha permesso l’elaborazione di un primo scenario di riferimento. |
Costi |
5 Mln di euro per l’attività interregionale, 10 Mln di euro per l’attività regionale (1 Mln di euro per Regione per ogni anno di attività) |
Tempi |
24 mesi, termine per fine 2011 |
Lavoro
Obiettivi |
Raccordare e integrare le importanti azioni innovative del Ministero del Lavoro (Borsa Continua Nazionale Lavoro e Comunicazioni Obbligatorie), delle Regioni (Mobilità dei lavoratori) e di UPI all’interno del programma ELISA (progetto LABOR), al fine di sviluppare sul territorio veri Sistemi Informativi Lavoro integrati ed efficienti. |
Risultati |
Sistemi Informativi Lavoro integrati e interoperanti a livello interregionale |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni |
Stato dell’arte |
Redazione del progetto esecutivo in corso |
Costi |
2 Mln di euro per l’attività interregionale e 21 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività) |
Tempi |
24 mesi con termine per fine 2011 |
Sanità
Obiettivi |
Raccordare e sistematizzare le attività progettuali principali sviluppate negli ultimi anni, con particolare riferimento a Rete dei Medici di Medicina Generale, Fascicolo Sanitario Elettronico, CUP interoperabili, Ricetta elettronica e Compensazione sanitaria, al fine di garantire lo sviluppo di sistemi informativi sanitari regionali interoperabili ed efficienti. |
Risultati |
Sistemi Informativi Sanitari Regionali interoperabili e capaci di garantire servizi minimi sull’intero territorio nazionale |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni |
Stato dell’arte |
Redazione del progetto esecutivo in corso |
Costi |
6 Mln di euro per l’attività interregionale e 42 Mln di euro per l’attività regionale (1 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività) |
Tempi |
24 mesi con termine per fine 2011 |
INTERVENTI DI CONTRASTO ALLA CRISI ECONOMICA
Reti di servizio
Obiettivi |
Migliorare e integrare l’erogazione dei servizi pubblici su web per cittadini e imprese, promuovendo il coordinamento su base regionale e l’interoperabilità su base nazionale. Potenziare ed estendere a livello regionale il progetto “Reti Amiche”. Realizzare in tempi brevi e mediante cooperazione multiregionale, il progetto “Numero Unico della PA”. |
Risultati |
Punto e strumento unico di accesso del cittadino e dell’impresa al portale web dei servizi della PA regionale (con diffusione di CNS/CRS) in logica di cruscotto del cittadino e dell’impresa, che capovolge l’approccio della PA ai fruitori dei suoi servizi, numero unico nazionale con contenuti e servizi regionali e regionalizzazione delle Reti Amiche. |
Partner |
Al progetto aderiscono tutte le Regioni e le due Province Autonome |
Stato dell’arte |
Fase di progettazione in corso |
Costi |
Da definire |
Dematerializzazione
Obiettivi |
Valorizzare le esperienze regionali nel campo della dematerializzazione, la promozione delle logiche di riuso per l’evoluzione delle soluzioni già realizzate, la condivisione dei nuovi sviluppi e la definizione di un modello di riferimento, garantendone il dispiegamento omogeneo a livello interregionale. |
Risultati |
Il progetto “ProDe” permette la condivisione dei modelli di gestione documentale in essere nelle regioni e propone un modello comune di riferimento per la dematerializzazione. Inoltre pianifica e attua il percorso di adeguamento di tutte le soluzioni sui territori regionali al modello definito. |
Partner |
Ad oggi al progetto hanno aderito 14 Regioni e le due Province Autonome |
Stato dell’arte |
Le attività sono in avvio |
Costi |
7 Mln di euro per le attività interregionali e 48 Mln di euro per le attività regionali (1 Mln di euro in ogni Regione per ogni anno di attività) |
Tempi |
Il progetto prevede una durata di 30 mesi. Termine a fine 2011 |
Circolarità anagrafica
Obiettivi |
Il tema delle anagrafi è un argomento trasversale a più progetti e necessita di trovare sbocco in una soluzione che consenta l’accesso all’indice nazionale delle anagrafi (INA) e alle comunicazioni SAIA da parte delle Regioni per i propri scopi istituzionali. A tale proposito è stato sviluppato con il Ministero dell’Interno, il CNIPA e ANCI un progetto per adeguare l’attuale sistema alle specifiche SPCoop. |
Risultati |
L’obiettivo del progetto è quello di avere una prima integrazione nel 2009, con l’accesso in cooperazione all’INA e con l’integrazione delle porte di accesso INA/SAIA alle porte di dominio SPCoop, mentre per il 2011 è attesa la realizzazione della completa circolarità anagrafica in cooperazione applicativa SPCoop con il coinvolgimento anche di tutti i comuni. |
Partner |
CNIPA, Ministero dell’Interno, Università di Tor Vergata e ANCITEL |
Stato dell’arte |
Al momento è in corso la fase sperimentale dell’architettura |
Costi |
21 Mln di euro |
Tempi |
Conclusione delle attività prevista per la fine del 2011 |
Territorio
Obiettivi |
Rendere interoperabili dati e servizi sulla rappresentazione digitale del territorio, con particolare attenzione al Repertorio Nazionale Cartografico e ai relativi servizi di consultazione, visualizzazione e interscambio dei dati vettoriali e raster del territorio, utilizzando l’infrastruttura di cooperazione applicativa (SPCoop). |
Risultati |
Servizi di consultazione, visualizzazione e interscambio dei dati del Repertorio Nazionale Cartografico |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni |
Stato dell’arte |
Redazione progetto esecutivo in corso |
Costi |
1 Mln di euro per l’attività interregionale e 11 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione) |
Tempi |
24 mesi con termine per fine 2011 |
Beni culturali
Obiettivi |
Progetto maturato in seno al Coordinamento tecnico interregionale dei Beni culturali operante all’interno della Commissione Permanente per l’Innovazione tecnologica, che ha realizzato la bozza di “Piano interregionale per l’innovazione tecnologica nella digitalizzazione dei beni culturali”. Obiettivi prioritari del progetto sono: la condivisione del patrimonio informativo pubblico già digitalizzato o in via di digitalizzazione; il consolidamento e lo sviluppo del sistema di portali culturali in fase di avanzata attuazione in alcune regioni italiane e la promozione della loro evoluzione nel contesto digitale; la promozione di centri di cultura digitale a livello territoriale nell’ambito dei quali realizzare la produzione di contenuti digitali ad elevati livelli di qualità tecnica e redazionale; il sostegno alla nascita di iniziative di impresa nel settore dei contenuti digitali riferiti all’intero universo di internet; la promozione di progetti di ricerca per la realizzazione di strumenti tecnologici finalizzati all’industria dei contenuti digitali. |
Risultati |
Portali culturali digitali e geo referenziati |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni |
Stato dell’arte |
Redazione progetto esecutivo in corso |
Costi |
5 Mln di euro per l’attività interregionale e 21 Mln di euro per l’attività regionale (0,5 Mln di euro per ogni Regione per ogni anno di attività) |
Tempi |
24 mesi con termine per fine 2011 |
INTERVENTI DI INFRASTRUTTURAZIONE
Banda larga
Obiettivi |
Accelerare sul territorio il superamento del Digital Divide, grazie ad un’azione sinergica con il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per le Comunicazioni |
Risultati |
Abbattere il Digital Divide garantendo sulla totalità dei territori regionali la disponibilità di servizi di banda larga |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni |
Stato dell’arte |
Elaborazione di accordi con il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per le Comunicazioni |
Costi |
Da definire essendo fortemente differenziati per territorio |
Tempi |
24 mesi con termine per fine 2011 |
Strumenti di accesso
Obiettivi |
Diffondere le CNS o CRS con funzioni di tessera sanitaria, o viceversa, sull’intero territorio nazionale, come strumenti di accesso ai portali integrati e interoperabili regionali dei servizi a cittadini e imprese, semplificando e uniformando l’accesso ai servizi della PA. |
Risultati |
Garantire entro il 2010 al 50% della popolazione l’accesso semplice ai portali regionali dei servizi della PA |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni |
Stato dell’arte |
Fase di progettazione in corso |
Costi |
Da definire essendo fortemente differenziati per territorio |
Tempi |
18 mesi con termine per fine 2010 |
Dispiegamento SPConn
Obiettivi |
Dispiegare il Sistema Pubblico di Connettività e cooperazione, con particolare riferimento al sistema di connessione (SPConn) in tutti i territori regionali, attraverso la stipula di 21 protocolli di intesa con il CNIPA per il raccordo delle community network regionali con SPC. |
Risultati |
La connessione ad SPC di tutte le pubbliche amministrazioni territoriali |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni |
Stato dell’arte |
A fine 2008 sono stati sottoscritti oltre 12 protocolli di intesa e ne sono in corso di sottoscrizione altri 9 |
Costi |
63 Mln di euro (3 Mln di euro in media per ogni intervento regionale) |
Tempi |
24 mesi con termine per fine 2010 |
Dispiegamento SPCoop
Obiettivi |
Le Regioni hanno attuato il dispiegamento SPCoop attraverso due progetti ICAR e ICAR+. ICAR ha definito il modello e attivato l’infrastruttura per l’interoperabilità e la cooperazione applicativa in rete tra i sistemi informativi di diverse amministrazioni pubbliche, secondo le specifiche SPCoop, sperimentandola in 7 aree applicative (sanità, circolarità anagrafica, flussi documentali, sistema informativo lavoro, bollo auto, distribuzione carburanti e dati statistici). ICAR+ rafforza la cultura della cooperazione applicativa e dell’interoperabilità tra sistemi informativi, accompagnando il conseguente cambiamento organizzativo e gestionale. |
Risultati |
I progetti hanno sviluppato un ambiente strumentale ed operativo della Community Network interregionale, abilitando l’interoperabilità e la cooperazione applicativa in rete tra i sistemi informativi di diverse amministrazioni pubbliche, nei domini applicativi (servizi applicativi e procedure erogate da un singolo ente) che richiedono cooperazione tra le amministrazioni regionali, e hanno valorizzato e disseminato i risultati di ICAR nelle Regioni |
Partner |
Partecipano tutte le Regioni e hanno collaborato alcuni enti dell’Amministrazione Centrale (Ministero dell’Interno, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero del Lavoro) |
Stato dell’arte |
I progetti sono in fase di completamento: le infrastrutture sono dispiegate mentre i casi di studio applicativi sono in fase di test; sono inoltre in corso le azioni di disseminazione |
Costi |
27 Mln di euro per tutta l’attività interregionale, 11 finanziati dal CNIPA e 16 dalle Regioni |
Tempi |
ICAR termina il 30 giugno 2009, mentre ICAR+ termina il 30 giugno 2010 |
6. LA ROAD MAP PER L’ATTUAZIONE
· Definizione e insediamento degli organismi congiunti di progettazione, realizzazione e monitoraggio degli interventi (articolazioni tecniche della Commissione Permanente con CISIS e CNIPA).
Aprile 2009
· Raccordo congiunto delle progettualità nazionali e regionali e dei piani di attuazione (verifica della dotazione di risorse).
Agosto 2009
· Stipula degli accordi di programma multi-regionali (eventuale integrazione con gli accordi regionali già stipulati).
Settembre 2009
· Attuazione di ogni progetto in un insieme significativo di Regioni.
Dicembre 2010
· Estensione a tutte le Regioni dei progetti.
Dicembre 2011.
7. I VINCOLI NORMATIVI
Al fine di poter facilitare i processi di innovazione, garantire la piena attuazione degli obiettivi specifici di materia, definiti da ciascun intervento progettuale, e la coerenza tra questi e la cornice normativa di riferimento, le Regioni ritengono necessario che venga garantita la piena attuazione di alcune previsioni normative di carattere generale, tra le quali il Codice dell’Amministrazione Digitale, con particolare riguardo alla Sezione III[3] e le regole tecniche SPC.
La disciplina inerente la circolarità anagrafica, i dati territoriali e il protocollo informatico dovrà inoltre essere aggiornata sulla base delle evoluzioni dei sistemi di interscambio dati intervenute nel corso del tempo, in modo da consentire di cogliere le opportunità derivanti dalle nuove funzionalità e dai servizi realizzati a livello centrale e locale.
Roma, 8 aprile 2009
[1] Fonte CISIS
[2] L’art. 117 della Costituzione assegna allo Stato la legislazione esclusiva in materia di “coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”. Il tema è ripreso dal Codice dell’Amministrazione Digitale, art. 14, e dalla Corte Costituzionale che, con sentenza n. 17 del gennaio 2004, ha ulteriormente specificato che sono di competenza del coordinamento statale anche “i profili della qualità dei servizi e della razionalizzazione della spesa in materia informatica, in quanto necessari al fine di garantire l’omogeneità nella elaborazione e trasmissione dei dati”.
[3] “Organizzazione delle pubbliche amministrazioni, rapporti fra Stato, Regioni ed Autonomie locali”.
080409_e_gov.pdf
Email