REVISIONE DELLA PARTE TERZA DEL D.LGS. 152/2006

NOTA DELLE REGIONI SUI DISTRETTI IDROGRAFICI

 

 

Le note che seguono rappresentano la posizione concordata dalle Regioni sui nodi di fondo da affrontare nella revisione della parte III del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, in risposta al documento presentato dal Ministro dell'Ambiente, della tutela del territorio e del mare, Pecoraro Scanio, durante l’incontro con gli Assessori regionali competenti in materia tenutosi in data 7 dicembre 2006. In particolare si affrontano qui gli aspetti riguardanti il profilo delle Autorità di Distretto, anche in attuazione delle Direttiva 2000/60/CE, nonché la riorganizzazione dei processi di pianificazione e programmazione nei settori difesa del suolo e della costa e uso e tutela delle acque.

 

Tra quelle enucleate in tale testo, risultano prioritarie:

la delimitazione dei distretti idrografici della Direttiva 2000/60/CE, che il decreto ambientale si prefigura di attuare;

la definizione delle autorità distrettuali e la relativa configurazione giuridica nell’ordinamento italiano;

il sistema e la valenza degli strumenti di pianificazione distrettuale, assegnati dalla medesima Direttiva a tale autorità, con la collocazione degli stessi nell’ambito degli attuali e/o potenziali strumenti di governo del territorio in senso ampio (comprensivo della pianificazione territoriale regionale e provinciale, di quella paesaggistica, d’area, urbanistica a livello locale, nonché delle altre pianificazioni cd. separate) e di quelli per la tutela ambientale e degli ecosistemi che concorrono alla formazione dei medesimi strumenti di governo del territorio.

 

 

Delimitazione dei distretti idrografici

 

Si segnala l’uniformità di consensi nel giudicare non idonea l’attuale designazione del D.lgs. 152/2006.

Un significativo livello di consenso sembra derivare invece dalla possibilità di adottare, attraverso un percorso condiviso che coinvolga direttamente le Regioni, cosiddette “geometrie variabili” per la delimitazione geografica dei Distretti fondata:

-         Sull’individuazione di ambiti territoriali dei Distretti Idrografici coincidenti con i bacini come individuati e definiti della L. 183/89 ovvero  con  loro aggregazioni che, ove la delimitazione dei bacini lo consenta,  possono anche tendenzialmente coincidere con i territori regionali;

-         Sulla necessità di garantire che gli strumenti di pianificazione per l’ assetto idrogeologico e per la tutela delle acque vengano sviluppati per bacino idrografico.

Questo consentirebbe di delimitare il territorio dei distretti prioritariamente su base di bacino idrografico o di più bacini idrografici tra loro accorpati, in relazione ad esigenze di unitarietà di azione per garantire una difesa idraulica adeguata  e, nel quadro dei livelli essenziali di tutela ambientale da garantire su tutto il territorio nazionale,  un forte coordinamento delle politiche relative all’uso e tutela dell’acqua, alla protezione delle acque del mare, alla difesa della costa dall’erosione e dall’ingressione marina, alla desertificazione o ad altre questioni ambientali d’interesse sovraregionale e nazionale, che non solo è opportuno affrontare su scala interregionale, ma che è conveniente, per la loro dimensione nazionale, poter trattare e rappresentare unitariamente al Governo centrale all’interno degli organi di governo dell’Autorità di Distretto.

 

Configurazione giuridica delle Autorità di Distretto idrografico

Dopo aver ricercato anche nella composizione degli organi di governo dell’Autorità i necessari elementi di flessibilità, che possano meglio adattarsi alle specificità regionali, sulla base di indirizzi dello stesso Ministro dell’Ambiente, la proposta che attualmente assume maggior consenso può essere così riassunta:

In primo luogo si ritiene necessario il ripristino della piena titolarità delle Regioni nella approvazione dei piani attuativi del piano direttore del Distretto, nonché nella programmazione degli interventi di difesa del suolo;

si reputa irrinunciabile una significativa regionalizzazione degli organi delle Autorità di distretto;

si sostiene lo snellimento della compagine ministeriale nell’ambito delle Conferenze istituzionali permanenti per dare effettivo rilievo alla competenza in materia di governo del territorio costituzionalmente garantita in capo alle Regioni; la rappresentanza del Governo va limitata al solo Ministro dell’Ambiente, con funzione di tramite esclusivo tra il Distretto e il Governo centrale;

si condivide la necessità di garantire, rispetto ai temi oggetto della Direttiva 2000/60/CE e della proposta di Direttiva sul rischio di alluvione, per tutto il distretto idrografico (comprensivo della molteplicità di bacini idrografici che lo possono costituire) una unitarietà di obiettivi, di indirizzo e di governo “alto”, condiviso dai soggetti istituzionali davvero esponenziali, in tale organismo, dei differenti livelli di governo: vale a dire un centro di governance “strategico”;

si ritiene di assegnare alla Conferenza permanente istituzionale dell’autorità di distretto il ruolo proprio, nella sostanza, di una “Conferenza di pianificazione” elevata al rango di organo permanente attraverso un’operazione che, da un lato, rafforzi la competenza in materia di governo del territorio costituzionalmente garantita in capo alle Regioni e, dall’altro, confermi alla componente statale sia il ruolo di garante dei livelli essenziali di tutela ambientale e dell’ecosistema, che devono essere uniformemente assicurati su tutto il territorio nazionale, sia i compiti di definizione delle principali linee di assetto territoriale che, ancora una volta, competono allo Stato, ipotizzando a tal fine in capo al suo rappresentante un diritto di veto sulle questioni attinenti al proprio citato ruolo;

si sottolinea, quindi, che la scelta di strutturare il momento della co-pianificazione, tra i diversi livelli di governo istituzionalmente competenti, in un organo dell’autorità di distretto deve essere vista in stretta connessione con la definizione delle possibili articolazioni della pianificazione distrettuale: definendo tale ambito è probabile che possa decadere anche una serie di interrogativi ed obiezioni collegata alle procedure di adozione e approvazione dei piani stessi, nonché la predetta separazione tra distretti multiregionali e distretti unicamente regionali;

Si reputa irrinunciabile garantire la piena autonomia organizzativa delle Regioni nell’articolazione sul territorio del distretto anche salvaguardando il patrimonio di esperienze e conoscenze degli organi e delle strutture di bacino esistenti.

 

 

Il sistema e la valenza degli strumenti di pianificazione distrettuale

 

La funzione principale dell’Autorità di Distretto dovrà essere quella di un forte ed autorevole coordinamento “condiviso” in relazione al perseguimento degli obiettivi strategici, capace di fornire alle Regioni - che peraltro concorrono alla relativa definizione in sede di Distretto e recuperano la piena e responsabile titolarità delle funzioni in materia di programmazione e pianificazione territoriale - criteri, indirizzi, e direttive, anche vincolanti (prescrizioni) per elaborare ed approvare i piani ed i programmi in termini aderenti e coerenti con gli obiettivi e le finalità di distretto.

 

Le funzioni di pianificazione e programmazione delle Autorità di Distretto dovranno essere posizionate su scala ampia e generale, associabile alle finalità ed ai contenuti di un piano direttore e di una programmazione strategica, che coniughino gli interessi regionali con quelli nazionali e comunitari, come tali meno dettagliate di quanto non si sia avvenuto con la prima generazione dei Piani di Bacino e loro stralci.

E’ opportuno che il piano direttore sia adottato previo svolgimento di idonei momenti di partecipazione quale è, ad esempio, la “conferenza programmatica” mutuata dall’esperienza dei piani stralcio per l’assetto idrogeologico (PAI), nonché procedure allargate di informazione, consultazione e partecipazione dei portatori di interesse non istituzionali, secondo quanto previsto dalle direttive comunitarie.

A questo livello il piano strategico sancisce l’accordo su obiettivi, strategie, direttive e linee programmatiche per settori funzionali, prevedendo altresì il processo di successiva integrazione degli altri strumenti di pianificazione distrettuale che sono demandati alle Regioni, atteso il vigente quadro costituzionale delle competenze. L’intesa sulla struttura delle linee direttrici di tale “piano-processo” viene espressa e adottata in sede di Conferenza permanente istituzionale.

E’ indubbiamente necessario compiere uno sforzo, già in questa fase, per meglio dettagliare i contenuti e le finalità di tale piano direttore, che sicuramente dovrà contenere al proprio interno gli indirizzi per la pianificazione del bilancio idrico su scala di distretto con particolare riferimento alla pianificazione della gestione degli eventi estremi quali siccità e alluvioni e la regolazione dei conflitti. 

Seppur vero che la direttiva quadro non sviluppa completamente alcuni aspetti fondamentali della tutela quantitativa, tuttavia non può disconoscersi come la stessa contenga sufficienti spunti per sviluppare i portati dell’esperienza maturata in Italia negli ultimi quindici anni e come la proposta di direttiva in materia di valutazione e gestione delle alluvioni consenta di inquadrare anche la difesa “dalle acque” nel più ampio contesto della gestione integrata dei bacini idrografici

In merito si ritiene siano ormai maturi i tempi per evolvere a partire dal sistema di pianificazione della l. 183/1989 verso un modello che preveda innanzi tutto un Piano di gestione del bacino idrografico pienamente rispondente ai requisiti della direttiva 2000/60/CE, alla sua implementazione in corso e alle ulteriori normative europee in via di approvazione, quale strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate, a scala di distretto idrografico, gli indirizzi per le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo, alla tutela delle acque e all’uso sostenibile delle risorse idriche. Piano di gestione come strumento unico a scala di distretto che trova sviluppo e attuazione negli atti regionali di pianificazione e programmazione di settore con particolare riferimento ai PAI e ai PTA.

In attuazione dell’articolo 13 della direttiva, a mente del quale i piani di gestione dei bacini idrografici possono essere integrati da piani di gestione più dettagliati per sotto-bacini, settori, problematiche o categorie di acque, le Regioni provvederanno all’approvazione, per ciascuna porzione del distretto idrografico di competenza di specifici  strumenti regionali di pianificazione di settore con particolare riferimento a:

•  tutela delle acque,

• assetto idrogeologico.

Le regioni garantiscono, anche attraverso gli organismi e le strutture di bacino esistenti, la formazione e lo sviluppo degli strumenti di pianificazione per l’assetto idrogeologico e per la tutela delle acque in coerenza con i contenuti del Piano Direttore e in attuazione dei principi e degli obiettivi dallo stesso definiti.

 

I PAI e I PTA, articolati per bacino idrografico o sue aggregazioni, dovranno contenere i Programmi di misure, di base e supplementari, previsti dalla direttiva quadro europea.

 

In questo quadro il distretto diviene il luogo di concertazione per la definizione di un piano strategico che rappresenti lo strumento di riferimento per lo sviluppo delle attività di governo e gestione del territorio afferenti e interferenti con il ciclo acqua-suolo ai fini del recupero dell’equilibrio idrogeologico, della prevenzione dei dissesti idrogeologici, nonché della tutela delle acque e degli ecosistemi, e contribuisce a promuovere e sviluppare processi di gestione integrata delle risorse naturali. Il distretto rappresenta altresì la sede di macroattribuzione dei fondi nazionali da destinare al finanziamento degli interventi e di definizione delle condizioni di verifica dell’attuazione e dell’efficacia dei contenuti del piano direttore.

Le Regioni, a loro volta, garantiscono lo sviluppo coerente di tutte le attività afferenti gli obiettivi del piano strategico in tutti i bacini idrografici di loro competenza, operando d’intesa nei bacini ricadenti nel territorio di più Regioni. In relazione alle funzioni del distretto garantiscono altresì il monitoraggio e le verifiche di efficacia delle azioni intraprese per ciascun bacino e nel complesso del territorio di propria competenza.

Il modello ipotizzato fa riferimento quindi ad azioni che si sviluppano dal generale (il distretto) al particolare (il bacino), attraverso la formazione di strumenti in successione, fortemente correlati e via via più specifici, nell’ambito dei quali la pianificazione regionale assurge a riferimento per la formazione degli ulteriori strumenti di gestione del territorio che dettano condizioni e norme di utilizzazione delle acque, del suolo, ecc.

 

L’Autorità di Distretto svolge attività di monitoraggio, verifica e controllo strategico rispetto alle finalità del Piano di Gestione e del Programma strategico, sempre garantendo il rispetto del principio di sussidiarietà. Tale attività consente, ove necessario, di rivedere i traguardi fissati a scala di distretto e individuare i correttivi delle linee di intervento previste al fine del raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici.

 

A tal fine il piano strategico contiene i criteri di verifica di attuazione e di efficacia delle azioni previste.

 

Tale verifica di coerenza ed efficacia non può peraltro assumere carattere di valenza assoluta, ma deve essere esplicata solo in relazione alle valenze di area vasta (il distretto), recuperando elementi di semplificazione e flessibilità e tenendo in debita considerazione il principio di sussidiarietà.

Le Regioni, in relazione alle funzioni del Distretto, garantiscono altresì il monitoraggio e le verifiche di efficacia delle azioni intraprese sul proprio territorio.

 

L’Autorità di Distretto Idrografico deve assumere, in ultima istanza, un effettivo ruolo di indirizzo, controllo strategico e di gestione in merito agli obiettivi definiti e condivisi a scala di distretto, per dar vita ad una nuova gestione delle risorsa idrica, del suolo e degli aspetti territoriali coerenti con i dettati comunitari, coordinati a livello di distretto ed in grado di garantire rappresentatività, governance e partecipazione condivisa di tutti gli stakeholders.

 

Si realizza così un sistema equilibrato e bilanciato, nel quale le Regioni e il Governo si danno obiettivi condivisi (governance) in sede di Autorità di Distretto attraverso l’adozione di strumenti generali di coordinamento (Piano di gestione con relativo Programma strategico), le Regioni sviluppano coerentemente i piani ed i programmi regionali di settore (PAI-PTA-…), i soggetti attuatori realizzano gli interventi previsti nei piani e nei programmi rispettandone i criteri ed i tempi.

 

 

Roma, 18 aprile 2007