schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2004/49/ce, relativa alla sicurezza nelle ferrovie comunitarie

 

Punto 2) Odg. Conferenza Unificata

 

La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome osserva quanto segue.

 

Il testo presentato risulta piuttosto farraginoso e non sufficientemente chiaro come un argomento del genere imporrebbe. Manca una visione organica dell’intero ambito in cui è chiamato ad intervenire ed ha una strutturazione che lo rende poco comprensibile.

Le questioni di maggiore impatto riguardano le  modifiche degli  attuali assetti e delle competenze e la creazione di nuovi organismi, oltre quelli previsti dalla direttiva. 

 

Lo schema sembra volersi prefiggere l’obiettivo ambizioso di ristrutturare l’organizzazione di tutto il sistema del trasporto ferroviario e di regolamentarne il funzionamento, non limitandosi quindi alla sola attuazione della direttiva 2004/49.

La nuova configurazione non pare garantire, così come individuata, l’efficienza del sistema del trasporto ferroviario ed in particolare - per quello che riguarda il trasporto ferroviario di interesse delle Regioni – una adeguata valutazione delle esigenze e dell'importanza del trasporto stesso.

Non è chiaro l’ambito  di applicazione  della normativa per quanto riguarda alcuni aspetti delle ferrovie interconnesse (generalmente il riferimento è all’infrastruttura nazionale). In sostanza non risulta evidente, anzi è spesso contradittoria, la ratio alla base di tale differenziazione (questioni relative al certificato di sicurezza dei gestori dell’infrastruttura – art. 6).

 

Spesso la terminologia usata è poco comprensibile, ad es. non è chiaro cosa si intenda per “certificazione che attesta la accettazione” (art. 5).

Altre perplessità sorgono in relazione al richiamo, in termini assolutamente generali nell’art. 28, del DPR 753/80.

 

Nel sottolineare i numerosi cambiamenti intervenuti nel panorama ferroviario (soggetti, competenze, ecc.) dall’emanazione del citato DPR, e tralasciando i ritardi nell’adozione di modifiche che ancora non si profilano a breve, si ritiene necessario richiamare specifici articoli del menzionato DPR, tenendo conto che il decreto in questione non propone il solo recepimento della Direttiva 49/2004.

Il quadro d’insieme del sistema ferroviario italiano non emerge con la chiarezza necessaria che è indispensabile per un atto basilare in materia di sicurezza.

 

Si rileva inoltre che nel testo non viene mai fatto esplicito riferimento al D.Lgs. 188/03 con il quale lo schema di decreto dovrebbe correlarsi a livello nazionale, recependo alcune specificità del nostro sistema ferroviario. Ciò può determinare ulteriori zone d’ombra su aspetti rilevanti legati ai ruoli dei diversi soggetti in gioco.

 

Essendo ineludibile la necessità e la opportunità di disciplinare le tematiche legate alla sicurezza in maniera organica per l’intero sistema ferroviario, non dovrebbero esserci distinzioni tra linea nazionale e linee regionali ad essa interconnesse, per quanto attiene segnatamente al ruolo dell’Autorità preposta alla sicurezza che dovrebbe sovraintendere, in maniera equa e non discriminatoria, l’intero sistema, compresi quindi i suoi sottosistemi. Non vi è, come già rilevato, piena chiarezza riguardo al ruolo della menzionata Autorità per quanto attiene le linee regionali, interconnesse con quella nazionale.

 

Un altro elemento di non chiarezza riguarda le figure professionali esperte che si intendono utilizzare per le verifiche e gli accertamenti inerenti alla sicurezza, sia riguardo alla rete nazionale che a quelle interconnesse, garantendo l’autonomia occorrente dai soggetti ferroviari coinvolti.

 

In particolare:

 

all’art. 1, pur dicendosi che l’ambito di applicazione del decreto è esteso a tutto il “sistema ferroviario nazionale” (costituito quindi dall’infrastruttura ferroviaria nazionale e dalle infrastrutture ferroviarie regionali ad essa interconnesse, nonché del materiale rotabile) richiama, subito dopo, solo i “conseguenti rapporti fra le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura ferroviaria nazionale”.  Il riferimento alla sola infrastruttura nazionale è ripreso anche all’Art. 6, c. 4, ove viene evidenziato che “per l’infrastruttura ferroviaria nazionale l’autorizzazione di sicurezza (al G.I.) è rilasciata dall’Autorità (nazionale) preposta per la sicurezza”. Non è quindi chiaro a chi spetti il rilascio dell’autorizzazione di sicurezza ai gestori delle linee  (sottosistemi) regionali.

 

Il D.Lgs. 188/03 attribuisce al gestore dell’infrastruttura il rilascio del “certificato di sicurezza” alle imprese ferroviarie che operano sulle proprie linee e attribuisce al competente Ministero il ruolo di vigilare sulla loro applicazione.

Tuttavia, dal rapporto tra la direttiva 2004/49/CE e la direttiva 2001/14/CE, recepita con il predetto decreto legislativo del 2003, emerge con inequivoca evidenza che anche quest'ultimo deve essere espressamente modificato.

Sorprende quindi l'assoluta assenza di modifiche espresse del più volte citato decreto legislativo 188/2003 con la conseguenza che non risulta chiaro chi deve rilasciare il “certificato di sicurezza” alle imprese ferroviarie, se l’Autorità preposta alla sicurezza (Art. 5, c. 4, della proposta di decreto) o i singoli gestori, cui la stessa Autorità deve rilasciare “l’autorizzazione di sicurezza”, salvo il ricorso, invero inopportuno, essendoci la possibilità di intervenire espressamente, ai comuni criteri ermeneutici.

 

Quanto sopra determina ulteriori elementi di incertezza anche relativamente alla possibilità di rilasciare un certificato di sicurezza valevole “per l’intera rete ferroviaria di uno Stato membro e non solo per una parte delimitata”, previsto dalla direttiva comunitaria che si intende recepire e che consentirebbe di snellire numerose procedure.

 

 

Altre considerazioni vanno fatte relativamente alle questioni che attengono:

 

Il fondo per il funzionamento dell’Autorità nazionale per la sicurezza ferroviaria.

Una fetta consistente dei costi viene posta a carico degli operatori ferroviari e  del gestore dell’infrastruttura nazionale, sottoforma di un versamento annuo diretto, pari al 9 /1.000 dei canoni di accesso all’infrastruttura “nazionale”.

Le risorse finanziarie previste appaiono rilevanti, tenendo anche conto che le spese ordinarie (stipendi personale dipendente, funzionamento uffici e investimenti) continueranno a fare capo allo stato di previsione della spesa del Ministero.

Gli oneri vengono caricati soprattutto sulle imprese ferroviarie, già gravate da costi in crescita o preannunciati, ed indirettamente sulle Regioni che si trovano ad avere ulteriormente ridotti i margini di utile da consentire alle imprese per l’affidamento dei servizi mediante procedure di gara, senza alcun riconoscimento di aumenti, rapportati al tasso d’inflazione, sui trasferimenti statali (D.Lgs. 422/97). 

Tasso d’inflazione che è invece riconosciuto al gestore dell’infrastruttura nazionale che ha modo, tramite tale incremento o attraverso compensazioni alle spese dei cataloghi riguardanti le tracce e le altre spese previste dal D.Lgs. 188/03, di assorbire i costi aggiuntivi derivanti dal funzionamento dell’Autorità.

L’Autorità nazionale per la sicurezza, a fronte degli introiti annui garantiti dal gestore nazionale per “il solo” pedaggio totale annuo applicato al trasporto regionale (circa 500.000.000 di euro) è quindi in grado di incamerare 4.500.000 euro. Con riferimento all’intero ammontare degli introiti  dati dai pedaggi (880.000.000) l’incremento sale a più di 8 milioni di euro.

 

Le sanzioni. Viene esplicitamente riportato nel testo della proposta di decreto che ai fini dell’applicazione delle norme penali, il personale delle pubbliche amministrazioni interessato nell’attuazione delle norme poste a presidio della sicurezza ferroviaria o nelle indagini ed ispezioni, assume la qualità di “pubblico ufficiale”.   Pare molto generico attribuire tale delicato ruolo a tutto il personale “interessato”, tenendo conto della rilevanza delle questioni trattate, che dovrebbero invece indicare specifiche figure preposte, anche con riferimento a quanto stabilito dal quadro normativo vigente che disciplina la materia.

 

Gli Organi preposti per la sicurezza. La loro articolazione, anche dal punto di vista numerico, prefigura oggettive difficoltà in termini di efficienza e snellezza funzionale ed operativa.

Ad alcuni dei suddetti organi vengono attribuite, oltre alle funzioni di sicurezza, anche competenze relative ai servizi di trasporto. La creazione di una Consulta del trasporto ferroviario si reputa senz’altro opportuna purché disciplinata in un quadro di maggiore definizione, con chiarezza di obiettivi e completezza e ponderazione della rappresentanza delle esigenze dei diversi interessi pubblici e privati del settore.

 

Va inoltre osservato, da un lato, che tutte le attività fanno capo al Ministro che contemporaneamente è referente per la sicurezza e per l’investigazione, oltre che titolare della vigilanza sui contratti di servizio e di programma, della regolazione, nonché dell’esercizio dei poteri dell’azionista quale concertante con il MEF; dall’altro, che non è garantita l’indipendenza fra autorità per la sicurezza, organo investigativo, gestore dell’infrastruttura e impresa ferroviaria.

 

Oltre a ciò, lo schema di decreto legislativo presenta una struttura molto articolata (sono previsti 4 organi: Collegio, Consulta, Segretariato e Ispettorato) e, quindi, macchinosa con connotazioni di carattere prevalentemente amministrativo (al Collegio sono preposti tre Magistrati).

 

Si evidenzia che l’ERA (Agenzia Europea per la sicurezza), cui l’Autorità nazionale deve rispondere, è un organo eminentemente tecnico.

 

La composizione della Consulta vede, fra l’altro, la presenza di rappresentanti del gestore dell’infrastruttura, delle imprese ferroviarie e dell’ufficio investigativo, che, anche in considerazione dei compiti attribuiti alla Consulta stessa, non consentono il rispetto del requisito di indipendenza fra i sopraccitati soggetti.

 

Sono da rilevare anche questioni di impatto minore riguardo ad aspetti apparentemente secondari (errori, imprecisioni, inesattezze ….) ma che hanno invece responsabilità diretta sulla chiarezza e comprensibilità di una norma di così grande rilievo.

Sembra mancato lo sforzo di trasporre le norme comunitarie in norme nazionali, cosicché parti della direttiva sono riportate per intero senza, sembra, i necessari adeguamenti. Ciò avviene ad esempio a cominciare dalla definizione (art. 2, primo comma, lettera g) di “autorità preposta alla sicurezza” che fa riferimento alla direttiva e non alla successiva disciplina dell’Autorità prevista nel decreto (con un successivo riferimento all’organismo binazionale che non sembra faccia chiarezza per il caso italiano).

 

Altri esempi di necessità di maggior chiarezza emergono negli articoli 6 e 7, ove il riferimento più attento al contesto italiano sarebbe stato necessario (art. 6 e art. 7, comma 3).

Si evidenziano altresì sia un rinvio diffuso ed eccessivo agli articoli della direttiva” (come nel caso dell’art. 7 ultimo comma, peraltro erroneamente numerato 2) sia la presenza di errori evidenti come quando (art. 2) si richiama impropriamente nel decreto “la presente direttiva”.

 

La Conferenza delle Regioni e province autonome esprime, pertanto, parere negativo sullo schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2004/49/ce, relativa alla sicurezza nelle ferrovie comunitarie.

 

 

 

Roma, 20 aprile 2006