Sommario

“Competenza, finanziamento e accountability in ordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali” è il titolo di un articolo di Luca Antonimi, pubblicato dalla “rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze” (fasc.1  del 2003) edita da Giuffrè.
Nel suo articolo Antonini affronta il tema de “I diritti sociali nel riparto di competenze dettato dal nuovo Titolo v della Costituzione italiana”. Fra gli argomenti più usati per “descrivere i vantaggi che una gestione decentrata dei servizi sociali comporterebbe rispetto ad una accentrata”, scrive Antonini, rientrano quelli che “fanno riferimento alla vicinanza tra governanti e governati e alla conseguente maggiore possibilità di monitorare il legame tra costi e benefici”, ma “l’obiezione che viene normalmente mossa alla realizzazione di un simile disegno” è quella di porre “in pericolo l’uguaglianza fra i cittadini nel campo dei diritti fondamentali. Si sostiene, infatti, che a questo livello «l’uguaglianza deve essere assoluta: non vi può essere differenziazione nel godimento dei diritti fondamentali o nell’adempimento dei doveri costituzionali”.  E secondo alcuni “un’accentuazione del processo di decentramento, che inevitabilmente comporterebbe autonomia decisionale circa la tutela dei diritti sociali, potrebbe ampliare il divario tra le popolazioni residenti nelle varie zone del Paese”.
Per Antonini questa obiezione merita di essere liberata dal circolo vizioso dei presupposti ideologici altrimenti «enfatizzando l’eguaglianza, finiamo necessariamente per ritornare a uno Stato accentrato, salvo poi renderci conto che neppure esso, proprio perché inefficiente produce l’eguaglianza sperata”. L’esperienza italiana, infatti, rivela l’incapacità dello Stato accentrato di produrre l’uguaglianza. “Non i può dunque escludere che sia più proficuo, proprio per rendere effettivi i diritti sociali, scommettere sulle autonomie, «essendo pronti ad accettare anche divergenze maggiori nella normativa di riferimento, per poter ottenere maggiore omogeneità nei trattamenti concreti». L’esperienza, prima citata, di casi regionali in cui si sono avviati circoli virtuosi tra pluralismo territoriale e pluralismo sociale porta, quindi, ad escludere l’esistenza di un’aprioristica antinomia tra «federalismo e Stato sociale, e quindi con il principio di eguaglianza».
Ciò premesso, diventa indispensabile individuare i limiti e le misure delle differenze che possono realizzarsi nelle azioni delle Regioni dirette a soddisfare i bisogni delle rispettive popolazioni. In Italia sarebbe difficilmente praticabile un modello di federalismo slegato da momenti di solidarietà tra i diversi livelli di governo e che pretendesse di esasperare le asimmetrie tra le entità locali, in nome di una malintesa esaltazione dell’autonomia e della diversità . A un simile sviluppo si opporrebbero i valori di fondo della solidarietà, della dignità umana e dell’uguaglianza sostanziale, contenuti nella Prima parte della Costituzione.
Ciò che non deve essere messo in pericolo dai processi di devoluzione è tuttavia l’effettività e universalità del contenuto essenziale dei diritti sociali, che deve essere identico per chiunque, ma i livelli ulteriori a quello essenziale potranno invece ben differenziarsi nel loro contenuto, a seconda delle esigenze che si paleseranno nei vari territori regionali e della politica clic i governi locali vorranno perseguire. È il sistema stesso ad esigere una simile conclusione: non si capirebbe altrimenti perché i cittadini vengano chiamati a eleggere e consiglieri regionali, presidenti (li province e sindaci, se tutti costoro dovessero limitarsi a scegliere i modelli organizzativi per fornire prestazioni uniformi. «L’elezione popolare si giustifica solo in quanto vi sia la possibilità di apprezzare diversamente i bisogni, di modo che ad esempio vi saranno Regioni che privilegeranno l’assistenza domiciliare ed altre che daranno più spazio a ricoveri in istituti. Queste precisazioni rendono quindi urgente verificare quale tipo di rapporto debba intercorrere tra Stato e Regioni nella realizzazione delle politiche sociali, valutando il quadro positivo dei soggetti responsabilizzati, dal punto di vista legislativo, nella garanzia dei diritti sociali all’interno del nuovo titolo V della Costituzione. A fronte di diritti sociali rimessi alla competenza esclusiva dello Stato (come la previdenza sociale, dove dal legislatore costituzionale l’esigenza dell’uniformità è fatta prevalere su quella dell’autonomia), il catalogo dei diritti sociali s’innesta con diversa gradualità tra la competenza concorrente (istruzione, tutela della salute, previdenza complementare e integrativa) e quella primaria regionale (assistenza sociale). In ogni caso allo Stato, indipendentemente dal titolo di competenza (concorrente o esclusiva) assegnato all’ambito regionale (e quindi anche a prescindere dall’ulteriore sviluppo possibile rappresentato dal Ddl. sulla cd. devolution o dall’applicazione dell’art. 116, comma 8), rimane una competenza destinata a costituire una (rete di salvataggio rispetto all’eccesso di differenziazione del sistema. Si tratta della competenza a determinare i «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale  prevista dalla lettera m) dell’articolo 117, comma 2, Cost. Il suo carattere di «principio valvola», la sua struttura e le sue modalità applicative necessitano di essere debitamente approfondite, risultando possibile, altrimenti - conclude Antonini - che in base a tale clausola, di enorme potenzialità e trasversalità, si sviluppino pericolosi equivoci e potenti processi di ricentralizzazione delle funzioni.(sm)