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DOCUMENTO DI OSSERVAZIONI E PROPOSTE AL
“PIANO NAZIONALE DI INTERVENTI IN MATERIA DI PREVENZIONE
DELL’USO DI SOSTANZE STUPEFACENTI E PSICOTROPE, DI
CONTRASTO AL TRAFFICO ILLECITO E DI TRATTAMENTI SANITARI
E REINSERIMENTO SOCIOLAVORATIVO DELLE PERSONE
TOSSICODIPENDENTI (2004-2008): OSSERVAZIONI E PROPOSTE”
I Coordinamenti
interregionali degli Assessori alle Politiche Sociali ed
alla Sanità hanno approvato - nella riunione del 2 marzo
u.s.- il seguente documento di osservazioni e proposte
al Piano Nazionale, al fine di pervenire ad un’intesa in
Conferenza Unificata.
Il Piano originario è
stato così rivisto:
·
aggiornando
la normativa di riferimento;
·
precisando
le sezioni relative alle collaborazioni tra lo Stato e
le Regioni;
·
dettagliando le funzioni regionali nelle materie di
competenza legislativa concorrente relative alla tutela
della salute; e, infine,
·
eliminando
le sezioni relative alla cooperazione internazionale e
alla riduzione dell’offerta, di competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
Ai sensi dell’art. 117
della Costituzione, lo Stato ha legislazione esclusiva
nelle materie, tra le altre, relative a: politica estera
e rapporti internazionali dello Stato; ordine pubblico e
sicurezza; giurisdizione e norme processuali;
ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale. Sono invece
materie di legislazione concorrente quelle relative, tra
le altre, alla tutela della salute: nelle materie di
legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello
Stato. Infine, spetta alle Regioni la potestà
legislativa in riferimento ad ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
In conseguenza di queste
previsioni ed in coerenza con la Legge 131/03, in tema
di dipendenze lo Stato ha legislazione esclusiva in tema
di rapporti internazionali, lotta al traffico,
giurisdizione, ordinamento civile e penale, giustizia
amministrativa. Inoltre rappresenta legislazione
esclusiva la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni; nel caso delle dipendenze essi sono già
stati definiti, in accordo con le Regioni, attraverso la
definizione dei livelli essenziali di assistenza (Il
DPCM 29.11.2001 – Definizione dei livelli essenziali di
assistenza classifica l’assistenza territoriale
ambulatoriale, semiresidenziale e residenziale rivolta
alle persone dipendenti da sostanze stupefacenti o
psicotrope o da alcol all’interno dei livelli di
assistenza distrettuale).
Il Piano in questione
(denominato per esteso Piano Nazionale di Interventi in
materia di prevenzione dell’uso di sostanze stupefacenti
e psicotrope, di contrasto al traffico illecito e di
trattamenti sanitari e reinserimento sociolavorativo
delle persone tossicodipendenti: 2004-2008) riguarda sia
materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato
(cooperazione internazionale e riduzione dell’offerta),
sia la materia di competenza legislativa concorrente
della “tutela della salute” (riduzione della domanda) e
la materia di competenza legislativa residuale delle
Regioni della “assistenza sociale” (reinserimento
sociolavorativo).
Si tratta di materie che
per effetto della modifica del Titolo V della
Costituzione, art. 117 lettera, m, sono di competenza
regolamentare delle Regioni e Province autonome. Fa
testo a questo riguardo la sentenza della Corte
Costituzionale n. 88/2003, che ha annullato il Decreto
del Ministro della Salute di concerto con il Ministro
del lavoro e delle Politiche sociali 14 giugno 2002
"Disposizioni di principio sull’organizzazione e sul
funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze" -
Ser.T, di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990,
n. 444, in quanto si dichiara che non spetta allo Stato
determinare ulteriori limiti organizzativi e funzionali
in materia di Ser.T.
Inoltre, il Piano in
questione non è da considerarsi un regolamento, bensì un
semplice atto di indirizzo, legittimo solo in quanto
preveda l’autorganizzazione delle funzioni spettanti
allo Stato. Per quanto riguarda invece l’attività di
indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative
regionali (la L. 59 del 1997 prevedeva che gli atti di
indirizzo e coordinamento dovessero essere adottati
previa intesa con la Conferenza permanente
Stato-Regioni) occorre ricordare che questo tipo di
attività deve essere ripensata alla luce delle modifiche
introdotte al Titolo V della costituzione. In
particolare l’art. 8, comma 6 della L. 131 del 2003
stabilisce che nelle materie di cui all'art. 117, terzo
e quarto comma, della Costituzione non possono essere
adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui
all'art. 8 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, e all'art. 4 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Sono inoltre, certamente, venuti meno i presupposti
giuridici per l’adozione di ogni specifico atto di
indirizzo e coordinamento previsto dalla legislazione
statale precedente alla legge n. 131, tra cui, ad
esempio, nella materia che qui interessa, quello
previsto dall’art. 127, comma 7, del testo unico in
materia di disciplina degli stupefacenti di cui al DPR 9
ottobre 1990, n. 309.
I più importanti
documenti di pianificazione nazionale vigenti nella
materia sanitaria e in quella dei servizi sociali sono
adottati attraverso un’iter procedurale puntualmente
disciplinato dalla legge. Si recano ad esempio il
Piano sanitario nazionale (approvato con D.P.R. 23
maggio 2003), la cui procedura di approvazione è
prevista all’art. 1, comma 4 del D. Lgs. 502 del 1992
ed in Piano nazionale degli interventi e dei servizi
sociali (approvato con D.P.R. 3 maggio 2001) la cui
procedura di approvazione è prevista all’art. 18 della
L. 328 del 2000. In entrambi i casi si prevede l’intesa
con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del D. Lgs.
n. 281 del 1997.
Per analogia si ritiene
che un Piano nazionale nel settore delle dipendenze da
sostanze d’abuso debba essere oggetto di intesa con la
Conferenza unificata per quanto attiene agli ambiti
relativi alla tutela della salute e all’assistenza
sociale. Tale Piano potrebbe includere i seguenti
contenuti:
PIANO NAZIONALE DI
INTERVENTI IN MATERIA DI PREVENZIONE DELL’USO DI
SOSTANZE STUPEFACENTI E PSICOTROPE, DI TRATTAMENTI
SOCIOSANITARI E DI REINSERIMENTO SOCIO-LAVORATIVO DELLE
PERSONE DIPENDENTI DA SOSTANZE D’ABUSO (2004 - 2008)
Premessa
Esso costituisce il primo Piano nazionale
di interventi in materia di:
·
prevenzione
dell’uso di sostanze d’abuso;
·
trattamenti
sociosanitari terapeutico-riabilitativi;
·
reinserimento socio-lavorativo delle persone dipendenti
ed ex-dipendenti da sostanze d’abuso.
Il Piano è stato
predisposto in coerenza con:
·
gli accordi
internazionali in sede di Organizzazione delle Nazioni
Unite;
·
La
strategia dell’Unione Europea in materia di droga (2005
– 2012) (Consiglio Europeo, 15 novembre 2004);
·
dell’Accordo Stato-Regioni per la “Riorganizzazione del
sistema di assistenza ai tossicodipendenti”, adottato
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano
con provvedimento del 21 gennaio 1999;
·
dell’Accordo Stato-Regioni su “Determinazione dei
requisiti minimi standard per l’autorizzazione al
funzionamento e l’accreditamento dei servizi privati di
assistenza alle persone dipendenti dalle sostanze
d’abuso”, adottato dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome
di Trento e Bolzano con provvedimento del 5 agosto 1999;
·
del DPCM
del 14 febbraio 2001 recante approvazione dell’Atto di
indirizzo e coordinamento relativo all’integrazione
sociosanitaria;
·
del DPCM
del 29 novembre 2001 recante definizione dei Livelli
Essenziali di Assistenza.
Il quadro normativo di
riferimento
La normativa in
materia è costituita:
a)
dal Testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza approvato con decreto del Presidente
della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, come modificato
dal Decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno
1993, n. 171 e dalla legge 18 febbraio 1999, n. 45;
b)
dai decreti del Presidente del Consiglio dei
Ministri 28 aprile 1999 e 5 aprile 2002, recanti
“Composizione e competenze del Comitato nazionale di
coordinamento per l’azione antidroga”;
c)
dell’Accordo Stato-Regioni per la
“Riorganizzazione del sistema di assistenza ai
tossicodipendenti”, adottato dalla Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano con provvedimento del 21
gennaio 1999;
d)
dall’Accordo Stato-Regioni su “Determinazione dei
requisiti minimi standard per l’autorizzazione al
funzionamento e l’accreditamento dei servizi privati di
assistenza alle persone dipendenti dalle sostanze
d’abuso”, adottato dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome
di Trento e Bolzano con provvedimento del 5 agosto 1999;
e)
dall’Atto di indirizzo e coordinamento alle
Regioni sui criteri generali per la valutazione e il
finanziamento di progetti finalizzati alla prevenzione e
al recupero dalle tossicodipendenze, emanato con decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10
settembre 1999;
f)
dalla legge 8 novembre 2000, n. 328 (legge quadro
per la realizzazione del sistema integrato di interventi
e servizi sociali);
g)
dal decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 15 novembre 2001, recante istituzione del
Dipartimento nazionale per le politiche antidroga;
h)
del DPCM del 14 febbraio 2001 recante
approvazione dell’Atto di indirizzo e coordinamento
relativo all’integrazione sociosanitaria;
i)
del DPCM del 29 novembre 2001 recante definizione
dei Livelli Essenziali di Assistenza;
Inoltre, hanno costituito fonti di
riferimento per la predisposizione del Piano i seguenti
documenti:
·
il Piano
sanitario nazionale 2003-2005, approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 23 maggio 2003;
·
il Piano
nazionale degli interventi e dei servizi sociali
2001-2003, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 3 maggio 2001;
·
il Libro
bianco sul welfare, predisposto dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali;
·
I Piani
sociali, sociosanitari e sanitari in vigore presso
ciascuna Regione e Provincia autonoma.
Finalità ed obiettivi
Le finalità del Piano sono dirette:
·
a
promuovere e migliorare la salute delle persone a
rischio o in condizione di dipendenza da sostanze
d’abuso;
·
a prevenire
l’uso di sostanze d’abuso;
·
a garantire
i più adatti trattamenti sociosanitari
terapeutico-riabilitativo, anche di riduzione del danno
e il reinserimento socio-lavorativo delle persone
dipendenti ed ex dipendenti da sostanze d’abuso, nonché
a prevenire le ricadute;
·
a
consentire alle persone dipendenti da sostanze d’abuso
la libertà di scelta della struttura accreditata presso
la quale effettuare il trattamento
terapeutico-riabilitativo prescritto;
·
a ridurre
la domanda di sostanze d’abuso;
·
ad
ottimizzare l’impiego delle risorse finanziarie
disponibili, con particolare riferimento all’analisi ed
alla valutazione dei risultati ottenuti;
·
ad ampliare
la conoscenza dell’andamento del fenomeno.
Sulla base di tali finalità,
il Piano si
prefigge il raggiungimento degli obiettivi fissati per
quanto concerne la riduzione della domanda dalla
Strategia dell’Unione Europea in materia di droga (2005
– 2012) (Consiglio Europeo 15 novembre 2004):
Riduzione misurabile dell’uso di droghe, della
dipendenza e dei rischi sanitari e sociali
droga-correlati, attraverso lo sviluppo e il
miglioramento di un sistema di riduzione della domanda
efficace, integrato, completo e basato sulle conoscenze,
che includa la prevenzione, gli interventi precoci, il
trattamento, la riduzione del danno, la riabilitazione e
il reinserimento sociale, negli stati membri UE. Le
azioni di riduzione della domanda devono tenere conto
dei problemi sanitari e sociali prodotti dall’uso di
sostanze psicoattive illegali e del policonsumo in
associazione con sostanze psicoattive legali come il
tabacco, l’alcol e i farmaci.
Questo sistema di riduzione
della domanda implica le seguenti azioni, utilizzando
tutte le opzioni disponibili in accordo con le più
recenti evidenze scientifiche:
·
prevenire
l’inizio del consumo di sostanze;
·
prevenire
il passaggio dall’uso sperimentale all’uso regolare;
·
mettere a
disposizione interventi precoci per i consumatori a
rischio;
·
mettere a
disposizione programmi di trattamento;
·
mettere a
disposizione programmi di riabilitazione e reinserimento
sociale;
·
ridurre i
danni sanitari e sociali droga-correlati.
Tutte le azioni sono
complementari e dovrebbero essere offerte in modo
integrato e contribuire a ridurre l’uso e la dipendenza
da droghe e a ridurre le conseguenze sanitarie e sociali
droga-correlate.
Viene richiamata la
necessità di prendere in considerazione i diversi
livelli di rischi per la salute correlati alle diverse
forme di uso di droga (come il policonsumo) o ai diversi
periodi della vita o a specifiche situazioni (come la
prima adolescenza, la gravidanza, la guida sotto
l’effetto di sostanze).
Nell’area della riduzione
della domanda sono state identificate le seguenti
priorità:
·
migliorare
l’accesso e l’efficacia dei programmi di prevenzione
(dall’impatto iniziale alla sostenibilità a lungo
termine) e aumentare la consapevolezza dei rischi e
delle conseguenze correlate all’uso di sostanze
psicoattive. Le azioni preventive dovrebbero comprendere
l’individuazione dei fattori precoci di rischio,
interventi mirati a gruppi di popolazione, interventi
basati sulla famiglia e sulla comunità locale.
·
Migliorare
l’accesso a programmi di intervento precoci,
specialmente per giovani con consumo sperimentale di
sostanze psicoattive.
·
Migliorare
l’accesso a programmi di trattamento mirati e
diversificati, che comprendano trattamenti psicosociali
e farmacologici. Gli standard di efficacia dei
trattamenti dovrebbero essere continuamente valutati. Il
trattamento dei problemi di salute risultanti dall’uso
di sostanze psicoattive dovrrebbe diventare parte
integrante delle politiche sanitarie.
·
Migliorare
l’accesso a servizi per la prevenzione e il trattamento
dell’infezione HIV/AIDS, epatiti, infezioni, malattie e
danni sanitari e sociali droga-correlati.
AREE DI INTERVENTO
Gli interventi di
prevenzione e di cura e riabilitazione cui si fa
riferimento nel piano devono basarsi su conoscenze ed
evidenze scientifiche.
Coordinamento
Il Piano d’azione dell’Unione Europea
(2000-2004) in materia di lotta alla droga incoraggia
gli Stati Membri a deliberare l’istituzione di
meccanismi di coordinamento nazionale e a nominare un
coordinatore nazionale per le droghe al fine di
affrontare il problema con una strategia globale ed
integrata.
L’Italia ha recepito tali indicazioni
mediante:
a)
l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, del Comitato nazionale di coordinamento
per l’azione antidroga al quale è affidata la
responsabilità di indirizzo e di promozione della
politica generale di prevenzione e di intervento contro
la illecita produzione e diffusione delle sostanze
stupefacenti o psicotrope, a livello interno ed
internazionale;
b)
la nomina del Commissario straordinario del
Governo per il coordinamento delle iniziative di
contrasto alla diffusione del fenomeno della droga e di
recupero dei soggetti tossicodipendenti;
c)
il trasferimento dal Ministero del lavoro e delle
politiche sociali alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, Dipartimento nazionale per le politiche
antidroga, delle competenze in materia di
tossicodipendenze; al Dipartimento è affidato, altresì,
il compito di assicurare il necessario supporto
amministrativo alla funzione di indirizzo e
coordinamento del Comitato nazionale di coordinamento
per l’azione antidroga e, in particolare, del Presidente
del Consiglio dei Ministri che lo presiede.
Il compito principale delle strutture di
coordinamento consiste nell’organizzare e integrare i
diversi elementi che compongono la risposta statale al
fenomeno della droga, con l’obiettivo di armonizzare le
iniziative e migliorare l’efficacia degli interventi.
Le attività di coordinamento,
finalizzate all’attuazione di interventi in un’ottica di
integrazione complessiva, nel rispetto delle autonomie e
delle competenze istituzionali, verranno poste in essere
attraverso:
a)
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano;
b)
La Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città e
Autonomie Locali;
La condivisione, da parte di tutti i
soggetti partecipanti all’implementazione della politica
antidroga, degli obiettivi generali da raggiungere
costituisce il presupposto essenziale per l’azione di
coordinamento.
In tale contesto, devono essere
valorizzati il coordinamento delle Amministrazioni
pubbliche competenti nell’attuazione delle politiche
antidroga, la territorialità degli interventi e il ruolo
delle istituzioni pubbliche e degli organismi del
volontariato e privato sociale locali, come strumenti
per la realizzazione dell’integrazione delle politiche
socio-sanitarie sul territorio.
L’azione di raccordo e coordinamento
deve essere sviluppata anche con riferimento alle
indicazioni degli organismi internazionali e dell’Unione
europea (UNODC- Ufficio delle Nazioni Unite
contro la droga e il crimine, OEDT-Osservatorio europeo
sulla droga e la tossicodipendenza, Gruppo Pompidou del
Consiglio d’Europa, Gruppo orizzontale droga).
A tale riguardo, si rileva la necessità
di rinforzare la cooperazione internazionale,
promuovendo una concreta, attiva e costante
partecipazione dell’Italia nella definizione e
valutazione delle strategie europee.
Funzioni regionali e
Sistema integrato
La mission delle Regioni
e Province autonome nell’ambito delle dipendenze da
sostanze d’abuso è quella di garantire i livelli
essenziali di assistenza sanitaria, compresi gli aspetti
sociosanitari come individuati dal DPCM del 29 novembre
2001, a tutte le persone dipendenti da sostanze
stupefacenti o psicotrope e da alcol (compresi i
tossicodipendenti detenuti o internati) e/o delle loro
famiglie, che risiedono nel proprio territorio. Tali
livelli afferiscono all’assistenza distrettuale e
all’area dell’integrazione sociosanitaria, e includono:
a)
trattamenti specialistici e prestazioni
terapeutico-riabilitative ambulatoriali e domiciliari
ivi comprese quelle erogate durante il periodo della
disassuefazione
b)
trattamenti specialistici e prestazioni
terapeutico riabilitative in regime semiresidenziale e
residenziale
c)
programmi di riabilitazione e di reinserimento
sociale e lavorativo per tutta la fase di dipendenza
Inoltre, le Regioni e
Province autonome in armonia con quanto indicato nel
Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali
2001-2003 promuovono la realizzazione di programmi di
prevenzione delle dipendenze attraverso i Piani di Zona.
Le Regioni e Province
autonome perseguono la realizzazione, anche in
collaborazione con gli Enti locali, di un Sistema
Integrato per le dipendenze da sostanze d’abuso
costituito da varie componenti (pubbliche e private
accreditate) con pari dignità, con compiti,
responsabilità e ambiti di intervento diversi, ma
necessariamente coordinate e integrate per garantire una
linea di continuità assistenziale che si sviluppa su
cinque livelli:
1.
prevenzione primaria,
2.
prevenzione secondaria e primo contatto di strada;
3.
inserimento in programmi terapeutici ambulatoriali,
4.
inserimento in programmi residenziali e
semi-residenziali;
5.
attivazione di specifici programmi di reinserimento e
prevenzione delle ricadute.
Le finalità del Sistema integrato per le dipendenze
includono:
1.
Far aumentare la consapevolezza delle persone e degli
amministratori relativamente al bisogno di sviluppare
politiche intersettoriali e programmi specifici in grado
di promuovere la salute e, nel contempo, di agire
attivamente contro l’uso incongruo di ogni tipo di
sostanza stupefacente e psicoattiva utilizzate a fini
non terapeutici (Droghe, farmaci d’abuso, alcool e
tabacco compresi).
2.
Assicurare e rendere disponibile al cittadino, quanto più
possibile, un’informazione obiettiva e permanente sulle
modalità preventive e sui rischi connessi ai particolari
stili di vita conseguenti all’uso di droghe o di altre
sostanze psicoattive.
3.
Fornire ai cittadini con problemi di droga od a forte
rischio un equo e precoce accesso al sistema
socio-sanitario, garantendo idonee infrastrutture di
prevenzione, cura e riabilitazione.
4.
Eseguire valutazioni qualitative e quantitative costanti
sull’impatto degli interventi (con particolare riguardo
alle misure assunte per ridurre e contrastare l’uso non
terapeutico di sostanze psicoattive), oltre che sulla
cura e riabilitazione delle persone che presentino il
problema.
5.
Promuovere la formazione e la ricerca di nuove forme di
prevenzione primaria e secondaria, cura e
riabilitazione.
6.
Consolidare e sostenere le forme già operanti.
Informazione
L’obiettivo principale
degli interventi nel settore è il miglioramento della
conoscenza del fenomeno della diffusione della droga e
della tossicodipendenza e delle conseguenze derivanti
dall’uso di sostanze stupefacenti o psicotrope.
L’informazione, in ogni
caso, dovrà assumere le caratteristiche della validità
scientifica, della chiarezza e della coerenza.
Occorre offrire le
informazioni sulle droghe e sulle dipendenze fuori dai
luoghi comuni attualmente accreditati, attraverso un
lavoro di divulgazione accurata, sistematica e fondata
su evidenze scientifiche agevolmente reperibili e
confrontabili.
Deve essere chiaramente
veicolato il messaggio che l’assunzione di qualsiasi
sostanza stupefacente o psicotropa (comprese quelle
definite leggere o ricreazionali e quelle legali) è
dannosa per la salute personale e pericolosa per la
società nel suo insieme.
Devono essere esaltati i
modelli e gli stili di vita sani e liberi dalle droghe,
ponendo l’accento sul fatto che, se da un lato ogni
individuo può sviluppare capacità intellettive,
psichiche ed emozionali in grado di affrontare e
superare le difficoltà e i disagi della vita, dall’altro
occorre rendere i giovani consapevoli dei limiti
individuali, aiutandoli a superare le frustrazioni
ingenerate da un’ottica perfezionistica, e indicando
percorsi di “cambiamento” che in nulla possono
beneficiare dall’uso di droghe e di alcool.
I mezzi di informazione,
sia della carta stampata che radiotelevisivi, dovranno
essere coinvolti al fine di utilizzare in modo
formativo, per giovani e famiglie, momenti di proficua
riflessione per una coscienza critica sul ruolo e sulle
competenze delle agenzie educative (famiglia, scuola,
ecc.).
Le campagne informative
devono porre l’accento sulla centralità della persona,
le sue relazioni, i suoi comportamenti ed i suoi
progetti di vita e devono prendere in considerazione
tutte le sostanze, sottolineando il fatto che l’uso
precoce delle sostanze capaci di indurre dipendenza,
incluse quelle legali o di quelle definite “leggere”,
può divenire un “precursore comportamentale” verso l’uso
di altre sostanze dagli effetti progressivamente
dannosi.
Dovrà essere privilegiata
l’azione integrata di più interventi (mezzi di
informazione, comunità locali, piccoli gruppi, attività
interattive, educazione tra pari, ecc.), evitando
un’unica modalità di approccio, al fine di ampliare le
possibilità di successo nel lungo periodo.
Nelle iniziative
finalizzate ai cambiamenti comportamentali, interventi
basati sui mezzi di informazione potranno avere maggiore
efficacia qualora pongano in evidenza anche i benefici
positivi del cambiamento, piuttosto che soltanto le
conseguenze negative del comportamento di consumo.
Prevenzione
E’
statisticamente dimostrato che la fase dell’adolescenza
identifica il periodo della vita in cui la persona è più
a rischio rispetto all’assunzione di sostanze
psicoattive; tale fase, collocandosi tra l’infanzia e
l’età adulta, rappresenta il delicato periodo di
transizione e di cambiamento durante il quale la persona
è impegnata a costruire la propria personalità,
attraverso l’esplorazione del mondo esterno e il
progressivo distacco dall’ambito familiare, per cui può
accadere, per motivazioni diverse, che l’adolescente
guardi alle sostanze come strumento idoneo a ridurre le
tappe verso lo status di adulto, a superare le
difficoltà e le ansie della crescita e a proporre al
mondo esterno la propria presunta emancipazione.
Gli adolescenti,
essendo i soggetti più a rischio, rappresentano il
target principale al quale vanno rivolti gli
interventi di prevenzione, allo scopo di evitare loro il
primo - e più pericoloso - contatto con le droghe.
Peraltro, già dalla prima infanzia occorre porre quelle
basi formative che contrastano le principali forme di
vulnerabilità psico-biologica, che si manifestano più
avanti nell’adolescenza e costituiscono le condizioni a
rischio per l’instaurarsi dei disturbi da uso di
sostanze.
In generale, le strategie
di prevenzione dei disturbi conseguenti all’uso di
droghe possono riguardare i seguenti tre ambiti:
·
La
popolazione generale, al fine di ridurre l’uso di
sostanze psicoattive, soprattutto tra gli adolescenti e
i giovani.
·
La
condizione psico-comportamentale (sempre più diffusa nel
nostro tempo) che comporta un’alterazione funzionale
della fruizione delle gratificazioni, con la ricerca di
stimoli estranei alla quotidianità e caratterizzati da
un forte contenuto emozionale.
·
Le
difficoltà comportamentali nei bambini e negli
adolescenti che, qualora non individuate per tempo ed
affrontate in modo non adeguato, costituiscono vere e
proprie condizioni “predittive” dell’uso di sostanze.
Le Regioni e Province autonome
individuano in materia di prevenzione, trattamento,
reinserimento sociolavorativo e prevenzione delle
ricadute i seguenti obiettivi e azioni:
·
Promuovere
la partecipazione dei giovani e valorizzare le risorse
presenti nei gruppi informali e nei singoli come risorse
per le comunità locali, attuando politiche complessive;
·
promuovere
il benessere delle giovani generazioni e sostenere il
conseguimento dell’autonomia e del senso critico dei
giovani, attuando interventi informativo-preventivi in
armonia con queste premesse;
·
promuovere
stili di vita sani e consapevoli;
·
attivare
percorsi personalizzati di ascolto, supporto,
accoglienza ed eventuale presa in carico e offerta di
prestazioni anche specialistiche per i gruppi, le
situazioni ed i comportamenti a rischio;
·
sviluppare
e qualificare il lavoro di prossimità (interventi sul
posto), anche prevedendo la riorganizzazione, in una
logica di prossimità, dell'offerta dei servizi sociali e
sanitari
·
sviluppare
e qualificare gli interventi di prevenzione e di
promozione della salute nei luoghi del divertimento
·
garantire
la necessaria formazione e riqualificazione degli
operatori
·
garantire
la valutazione continua dell’efficienza e dell’efficacia
degli interventi
Tali politiche vanno attuate con la collaborazione di
tutti i soggetti pubblici (in particolar modo gli Enti
locali) e del Terzo settore coinvolti, ciascuno con
responsabilità e ruoli diversi, fin dalla fase di
lettura dei bisogni e di definizione dell'offerta,
sperimentando anche percorsi innovativi che rispondano
al mutare dei bisogni.
Trattamento e riduzione
del danno
·
garantire
all’interno dei livelli essenziali di assistenza
sanitari tutti i trattamenti riconosciuti efficaci ed
appropriati, ambulatoriali e residenziali, compresi i
farmaci oppioidi, per tutte le persone dipendenti da
sostanze
·
valorizzare
le competenze dell’utente
·
privilegiare i trattamenti integrati medici psicologici
e sociali
·
garantire
la disponibilità di trattamenti mirati a gruppi di
popolazioni particolari (pazienti con comorbilità
psichiatrica, donne, adolescenti)
·
garantire
la valutazione continua dell’efficienza e dell’efficacia
degli interventi
·
garantire
la necessaria formazione e riqualificazione degli
operatori
Al cittadino con problemi
di abuso o dipendenza da sostanze devono essere
garantiti percorsi di trattamento di qualità, efficaci
ed appropriati, destinando a questo settore adeguate
risorse e prevedendo le necessarie iniziative di
formazione ed aggiornamento di tutti gli operatori dei
servizi. Il servizio pubblico garantisce l’erogazione
delle prestazioni in collaborazione con le
organizzazioni del volontariato e del privato sociale,
fin dalla fase di lettura dei bisogni. La dimensione
territoriale deve essere valorizzata attraverso una
assunzione di responsabilità dell’Ente locale nella sua
veste di titolare delle politiche locali di promozione
della cittadinanza sociale e del benessere dei
cittadini.
·
garantire
l'accoglienza e il supporto alle persone che abusano o
sono dipendenti da sostanze a prescindere dalla loro
intenzione a cessarne o meno l’uso, con l’obiettivo di
o
migliorare
la qualità della vita
o
ridurre la
mortalità e morbilità correlata, soprattutto in
relazione alle infezioni HIV/AIDS, epatiti, infezioni,
overdoses, attraverso idonee azioni
informativo-preventive e di trattamento
o
porre le
condizioni e facilitare l’accesso al sistema di
trattamento e riabilitazione
o
migliorare
l’inclusione sociale attraverso il coinvolgimento
dell’Ente locale e della comunità locale nel suo
complesso, tenendo conto dell’impatto sociale degli
interventi
·
sostenere,
a questo fine, il lavoro di prossimità (interventi di
strada) e la messa a disposizione di servizi a bassa
soglia di accesso, in partnership tra Aziende sanitarie,
Enti locali ed organizzazioni del volontariato e del
privato sociale
·
garantire
la valutazione continua dell’efficienza e dell’efficacia
degli interventi
·
garantire
la necessaria formazione e riqualificazione degli
operatori
Reinserimento
sociolavorativo e prevenzione delle ricadute
·
garantire
all’interno dei livelli essenziali di assistenza
sanitari, eventualmente in collaborazione con gli Enti
locali, l’offerta di
·
programmi
di riabilitazione e di reinserimento sociale e
lavorativo per tutta la fase di tossicodipendenza o
alcoldipendenza
·
garantire,
d’intesa con gli Enti locali attraverso la realizzazione
dei Piani di Zona, l’offerta di programmi di
reinserimento sociale e lavorativo, allorchè sia
superata la fase di tossicodipendenza o alcoldipendenza
·
garantire
all’interno dei livelli essenziali di assistenza
sanitari relativi ai trattamenti specialistici e alle
prestazioni terapeutico-riabilitative
·
l’offerta
di interventi individualizzati di prevenzione delle
ricadute
·
promuovere
l’informazione sulla molteplicità degli strumenti
normativi che favoriscono l’inserimento delle persone
svantaggiate nel mondo del lavoro
·
promuovere,
d’intesa con i Centri provinciali per l’impiego, la
ricerca di modalità innovative di reinserimento
lavorativo delle persone dipendenti da sostanze d’abuso
·
promuovere
lo sviluppo di reti territoriali tra i diversi soggetti
coinvolti nella realizzazione dei programmi di
riabilitazione e di reinserimento sociale e lavorativo a
favore delle persone dipendenti da sostanze d’abuso
Flussi informativi
Le Regioni e Province
autonome promuovono una metodologia per la raccolta
delle informazioni sui trattamenti, adeguandole agli
standard europei, che prevede la raccolta dei dati
relativi a ciascun cliente sottoposto a trattamento e
che implica:
Ø
Esistenza
di una documentazione clinica nelle unità di
trattamento;
Ø
Registrazione di tutti i clienti che iniziano il
trattamento presso una unità, in forma cartacea ed
elettronica;
Ø
Esistenza
di un sistema di trasmissione delle informazioni a
livello locale, regionale e nazionale;
Ø
Esistenza
di un sistema di controllo per evitare il doppio
conteggio dei casi all'interno di ciascuna unità di
trattamento (come minimo), e idealmente a livello
nazionale;
Ø
Adesione al
protocollo di unità e servizi che erogano trattamenti ad
utenti che ricorrono al consumo di droga. Idealmente
tutte le unità di trattamento dovrebbero partecipare,
perlomeno i centri specialistici
Valutazione
La valutazione
costituisce uno strumento indispensabile per consentire
una coerente programmazione degli interventi di settore
e più in generale nella gestione dei servizi nonché per
la definizione di una politica per la qualità
finalizzata ad indirizzare lo sviluppo del sistema.
Attraverso, infatti, la pianificazione della qualità, la
definizione delle procedure, le istruzioni operative, le
linee guida di riferimento, ciascuna organizzazione
individua i sistemi di verifica e di sorveglianza
dell’appropriatezza del servizio fornito, in una logica
multidimensionale.
Le dipendenze si
caratterizzano come fenomeno complesso ed in costante e
rapida evoluzione e ciò ha richiesto, negli anni, un
costante impegno per supportare l’avvio di diverse
azioni orientate a rendere il sistema nel suo complesso
capace di garantire metodicità e completezza nelle
attività da svolgere.
La definizione dei
processi di autorizzazione / accreditamento, anche se in
tempi più recenti, è uno dei primi meccanismi che ha
definito i requisiti necessari, per i diversi livelli di
servizio, a garantire la qualità e con essa una costante
verifica volta al miglioramento continuo.
E’ importante, a
riguardo, incentivare lo sviluppo di processi in grado
di individuare i fattori che maggiormente orientano lo
sviluppo del sistema stesso, attraverso la realizzazione
di sperimentazioni coordinate, con la conseguente
definizione di buone prassi e l’attuazione di percorsi
di apprendimento mirato.
Sicurezza, eticità,
accessibilità ai servizi, libera scelta, partecipazione
della persona, equità del trattamento, appropriatezza
delle cure, efficacia, efficienza, tempestività e
continuità assistenziale sono da intendersi, in questo
quadro, gli obiettivi e gli impegni da attuare e
sostenere a tutti i livelli dell’organizzazione.
L’insieme delle attività
correlate sono da intendersi orientate a:
·
Attivare un
sistema organizzativo e gestionale che valorizzi le
reali competenze degli operatori, attraverso la
partecipazione attiva, sin dal momento di programmazione
·
Creare le
condizioni perché i soggetti in stato di bisogno e le
loro famiglie attuino scelte responsabili per la tutela
della propria salute e la prevenzione delle malattie
·
Promuovere
una pratica dei servizi dimostrata da evidenze
scientifiche ed appropriatezza
·
Favorire il
permanere di livelli di integrazione tra i servizi e il
territorio.
Rispetto ai contenuti, in
linea generale, è auspicabile che l’iter di valutazione
comprenda tutte le attività dei servizi, sia quelle
dirette, sia quelle a carattere progettuale, in tutte le
aree di intervento previste. Una valutazione, quindi,
sia relativa all’aspetto clinico-diagnostico, sia a
quello organizzativo e gestionale, attraverso
l’identificazione di indicatori specifici e
diversificati, così da ottenere una serie di
informazioni selezionate, al fine di misurare i
cambiamenti sui diversi piani oggetto di osservazione.
La rilevanza
epidemiologica, intesa come capacità di interpretazione
dei bisogni, della domanda e dei risultati è l’elemento
sostanziale. Per questa ragione occorre valorizzare e
stabilizzare i sistemi informativi esistenti, secondo
gli standard europei. Sviluppare questo settore
significa costruire la struttura portante per la
verifica nel tempo sia delle modificazioni spontanee del
fenomeno, che dell’impatto degli interventi.
Un’attenzione particolare
merita la valutazione dei trattamenti, in relazione ai
diversi tipi di abuso e diagnosi. L’esperienza acquisita
negli anni dai servizi può essere utile per allargare il
campo di competenze ad altre forme di dipendenza.
Accanto a ciò è
necessario attivare in modo diffuso sistemi atti a
misurare il grado di soddisfazione del soggetto,
ponendo, quindi, una particolare attenzione alla
relazione con gli utenti, per la piena realizzazione del
diritto di cittadinanza e per la realizzazione di
trattamenti progettati e concordati.
Una particolare
attenzione deve essere dedicata, poi, alla valutazione
delle attività di prevenzione, per l’importanza che le
stesse rivestono nell’evitare o ritardare l’assunzione
di sostanze sia illecite che lecite e la dipendenza da
esse, ma anche per il ruolo di “accompagnamento” alla
costruzione consapevole di nuovi stili e modelli di
vita, in particolare della popolazione giovanile.
La presenza di sistemi
informativi e di rendicontazione si rileva, anche in
questo ambito, particolarmente cruciale, allo scopo di
garantire riscontri a livello politico sulla qualità
della realizzazione degli interventi avviati, con
particolare riferimento al loro contenuto e alla loro
diffusione.
Accanto a ciò è
altrettanto necessaria la creazione e lo sviluppo della
rete, per costruire alleanze trasversali e per mettere
in comune competenze, al fine di elaborare ipotesi di
azioni strategiche e modelli di lavoro stabili.
E’ auspicabile che vi sia
una compartecipazione delle conoscenze e che si
costituiscano dei punti di coordinamento sia a livello
regionale che a livello locale, per favorire la
promozione delle esperienze e delle abilità acquisite.
La qualità, così come la
valutazione, è da intendersi quale componente
irrinunciabile dell’operare quotidiano dei servizi nei
diversi contesti di intervento ( strada, carcere,
comunità ecc.).
In conclusione, si
ritiene che oggetto di intesa con la Conferenza
unificata Stato-Regioni-Enti locali possa essere un
documento di indirizzo in materia di prevenzione
dell’uso di sostanze d’abuso, di trattamenti
sociosanitari e di reinserimento socio-lavorativo delle
persone dipendenti da sostanze d’abuso, i cui contenuti
potrebbero essere quelli sopraesposti. Tale documento
potrebbe essere acquisito dal Governo come parte di un
Piano nazionale complessivo di intervento nel settore
delle dipendenze da sostanze d’abuso, integrandolo con
le sezioni di esclusiva competenza legislativa dello
stato, relative alla cooperazione internazionale e alla
riduzione dell’offerta.
Roma, 3 marzo 2005
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