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O.D.G.
D.Lgs. n. 36/2003.
Garanzie finanziarie per la gestione successiva
alla chiusura delle discariche.
La Direttiva 1999/31/ce del Consiglio del 26
aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti ha previsto,
all’articolo 8, lettera a), punto iv), che “prima dell’inizio
delle operazioni di smaltimento, il richiedente abbia adottato od
adotti idonei provvedimenti, sotto forma di garanzia finanziaria o
altra equivalente, sulla base di modalità che gli stati membri
dovranno decidere, volti ad assicurare che le prescrizioni
(compresa la gestione successiva alla chiusura) derivanti
dall’autorizzazione sono state adempiute e che le procedure di
chiusura sono state seguite. Tale garanzia o un suo equivalente
sono trattenute per tutto il tempo necessario alle operazioni di
manutenzione e di gestione successiva alla chiusura della
discarica, a norma dell’articolo 13, lettera d)”.
L’articolo 10 della medesima Direttiva stabilisce che “gli Stati
membri adottano misure affinché tutti i costi derivanti
dall’impianto e dall’esercizio delle discariche nonché, per quanto
possibile, quelli connessi alla costituzione della garanzia
finanziaria o del suo equivalente di cui all’articolo 8, lettera
a), punto iv), e i costi stimati di chiusura nonché di gestione
successiva alla chiusura per un periodo di almeno trenta anni,
siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento
di qualsiasi tipo di rifiuti”.
Il D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36 recante “Attuazione della
Direttiva 1999/31/ce relativa alle discariche di rifiuti”,
all’articolo 14, comma 3, ha previsto che la garanzia per
l’attivazione e la gestione operativa della discarica, comprese le
procedure di chiusura, e la garanzia per la gestione successiva
alla chiusura della discarica, devono essere trattenute, nel loro
complesso, per tutto il tempo necessario alle operazioni di
gestione operativa e di gestione successiva alla chiusura della
discarica, e salvo che l’autorità competente non preveda un
termine maggiore qualora ritenga che sussistano rischi per
l’ambiente.
In particolare il medesimo comma prevede che la garanzia per
l’attivazione e la gestione operativa della discarica, comprese le
procedure di chiusura, sia trattenuta per almeno 2 anni dalla data
della comunicazione al soggetto gestore dell’approvazione della
chiusura della discarica da parte dell’ente territoriale
competente, mentre la garanzia per la gestione successiva alla
chiusura della discarica sia trattenuta per almeno trenta anni
dalla data della comunicazione della chiusura sopra indicata.
La garanzia relativa alla gestione successiva alla chiusura è
commisurata al costo complessivo della gestione post-operativa
(articolo 14, comma 2, D.Lgs. n. 36/2003), e deve garantire che
vengano effettuate le operazioni di raccolta e smaltimento del
percolato, la captazione del biogas, i ripristini della superficie
derivanti dagli assestamenti del corpo della discarica, nonché
tutti gli interventi necessari previsti dal D.Lgs. n. 36/2003
(procedure di cui all’articolo 13). Non è previsto che la suddetta
garanzia per la gestione successiva alla chiusura copra il danno
ambientale.
Il comma 4 dell’articolo 14 del D. Lgs. n. 36/2003 stabilisce che
le garanzie finanziarie sono costituite ai sensi dell’articolo 1
della legge 10 giugno 1982, n. 348, che prevede: “in tutti i casi
in cui è prevista la costituzione di una cauzione a favore dello
Stato o altro ente pubblico, questa può essere costituita in uno
dei seguenti modi : a) da reale e valida cauzione, ai sensi
dell’art. 54 del regolamento per l’amministrazione del patrimonio
e per la contabilità generale dello Stato, approvato con regio
decreto 23 maggio 1924, n. 827, e s.m.i.; b) da fidejussione
bancaria rilasciata da aziende di credito di cui all’art. 5 del
regio decreto-legge 12 marzo 1936, n. 375 e s.m.i.; c) da polizza
assicurativa rilasciata da impresa di assicurazione debitamente
autorizzata all’esercizio del ramo cauzioni ed operante nel
territorio della repubblica in regime di libertà di stabilimento o
di libertà di prestazione di servizi”.
La Direttiva 1999/31/ce ha previsto, per
assicurare che le prescrizioni siano state adempiute e che le
procedure di chiusura siano state seguite, oltre alla forma della
garanzia finanziaria, anche altra forma equivalente. ( vedi
articolo 8, lettera a, punto iv nonché articolo 10).
Il D. Lgs. n. 36/2003 all’articolo 14 non ha previsto la facoltà
di utilizzare un’altra garanzia equivalente, mentre ha mantenuto
tale facoltà negli altri articoli ove si parla di garanzie
finanziarie, ed in particolare:
- l’articolo 8 (domanda di autorizzazione), prevede che la domanda
di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di una
discarica deve contenere “le indicazioni relative alle garanzie
finanziarie del richiedente o a qualsiasi altra garanzia
equivalente, ai sensi dell’articolo 14”;
- l’articolo 9 (condizioni per il rilascio dell’autorizzazione
delle discariche) prevede che ai fini del rilascio
dell’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio di una
discarica “il richiedente abbia prestato le garanzie finanziarie o
altre equivalenti, ai sensi dell’articolo 14”.
Fin dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2003, sono emerse le
gravi difficoltà del reperimento di compagnie di assicurazione e/o
società bancarie disposte a produrre fidejussioni di durata
trentennale per la gestione successiva alla chiusura delle
discariche.
A
tale proposito con nota n. 17754 del 21 ottobre 2003 è stata
inoltrata all’ANIA (Associazione Nazionale fra le Imprese
Assicuratrici) ed all’ABI (Associazione Bancaria Italiana)
richiesta di parere scritto circa l’esistenza di compagnie in
grado di prestare garanzie finanziarie di durata trentennale,
senza ottenere riscontri scritti in merito. Nel corso dei diversi
solleciti telefonici, sono emerse grosse perplessità
sull’argomento.
Più volte sono state evidenziate tali difficoltà al Governo,
nell’ambito del tavolo tecnico Stato – Regioni, in sede di esame
della bozza del decreto di recepimento della direttiva discariche,
e successivamente nell’ambito della prevista revisione del Decreto
Legislativo n. 36/2003, al fine di prevedere la possibilità di
prestare le garanzie finanziarie con altre modalità rispetto a
quelle previste dalla legge 348/1982, come consentito dalla
Direttiva europea, ovvero “mediante idonea garanzia equivalente”.
(vedi nota n. 20728 del 2 dicembre 2003 e nota n. 21616 del 16
dicembre 2003 della Regione Piemonte).
Nonostante le assicurazioni in tal senso formulate dal Ministro
delle Politiche Comunitarie, che prevedeva la possibilità di
intervenire con disposizioni integrative e correttive al decreto
legislativo, a norma del comma 4, articolo 1, della legge 31
ottobre 2003, n. 306 – legge comunitaria 2003, con la cui delega è
stata recepita la Direttiva 1999/31/ce, non è stata ancora trovata
una soluzione a tale problema, mettendo in gravi difficoltà le
autorità competenti all’autorizzazione, impossibilitate ad essere
garantite per una durata trentennale, con riferimento al periodo
di gestione successiva alla chiusura della discarica.
A tutt’oggi per evitare la chiusura delle discariche derivante
dall’assenza di garanzie finanziarie di durata trentennale per la
gestione successiva alla chiusura della discarica, le Regioni e le
Province hanno accettato per la gestione post-chiusura garanzie
finanziarie di durata quinquennale non rinnovabile, in quanto sia
le compagnie assicurative che gli istituti di credito non hanno
consentito l’inserimento nella polizza della clausola che la
garanzia sia quinquennale rinnovabile, con la possibilità di
escussione in caso di mancato rinnovo.
E’ evidente che le garanzie finanziarie quinquennali non
rinnovabili non rispondono a quanto previsto dalla Direttiva
Comunitaria e si chiede pertanto al Governo di mettere gli Enti
competenti nelle condizioni di rispettare la norma; in caso
contrario non rimane che la chiusura delle discariche per mancata
presentazione delle garanzie finanziarie previste.
Per la risoluzione di tali problematiche, potrebbe essere prevista
come “idonea garanzia equivalente” la costituzione di un Fondo di
Accantonamento Vincolato, a favore ad esempio dell’Ente Garantito,
incrementato progressivamente con l’avanzamento della coltivazione
della discarica.
Come riferimento per la definizione degli importi da versare nel
Fondo di Accantonamento, può essere preso in considerazione il
piano finanziario di cui all’articolo 8 del D.Lgs. n. 36/2003, che
prevede che tutti i costi derivanti dalla realizzazione
dell’impianto e dall’esercizio della discarica, i costi connessi
alla costituzione della garanzia finanziaria di cui all’articolo
14, i costi stimati di chiusura, nonché quelli di gestione
post-operativa per un periodo di almeno trenta anni, siano
coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento,
tenuto conto della riduzione del rischio ambientale e dei costi di
post-chiusura derivanti dall’adozione di procedure di
registrazione ai sensi del regolamento (CE) n. 761/2001 del 19
marzo 2001.
Inoltre è opportuno tenere conto delle disposizioni di cui
all’articolo 15 del D.Lgs. n. 36/2003, che prevedono che il
prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire
i costi di realizzazione e di esercizio dell’impianto, i costi
sostenuti per la prestazione della garanzia finanziaria ed i costi
stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla
chiusura per un periodo pari a quello indicato nel
provvedimento di autorizzazione alla costruzione e gestione di una
discarica, comunque non inferiore a 30 anni.
Premesso che a tutt’oggi non risultano presenti sul mercato
compagnie assicurative o istituti di credito disposti a presentare
garanzie finanziarie per la gestione successiva alla chiusura per
una durata di almeno 30 anni, è necessario comunque evidenziare
che la prestazione delle garanzie finanziarie per tale durata
secondo le modalità di cui alla legge 348/1982, comporterebbe il
versamento di un premio talmente elevato da provocare un notevole
aumento dei costi di smaltimento rispetto a quelli attuali, che si
ripercuoterebbe sulla tassa o tariffa a carico dei cittadini,
senza comportare un effettivo beneficio ambientale. (Il citato
articolo 15 del D.Lgs. n. 36/2003 prevede che i costi per la
prestazione della garanzia finanziaria siano coperti dal prezzo
corrispettivo per lo smaltimento in discarica, che viene
trasferito nella tassa o nella tariffa).
Con il Fondo di Accantonamento Vincolato a favore dell’Ente
autorizzante si ha invece sicurezza di disporre delle risorse per
la gestione successiva alla chiusura della discarica, senza
gravare ulteriormente gli utenti-cittadini, in quanto
l’accantonamento deve essere comunque effettuato dal gestore della
discarica durata la fase di coltivazione, utilizzando la quota del
prezzo richiesto per lo smaltimento, destinata alla copertura dei
costi di gestione successiva alla chiusura, mentre l’escussione
delle garanzie finanziarie per l’effettuazione di tali operazioni
costituisce un’eccezione in caso di inadempimento da parte del
gestore, in presenza comunque di un aggravio di costi certi
derivanti dal pagamento del premio da parte del gestore.
PROPOSTA REGIONALE PER IL SUPERAMENTO DEL BLOCCO DELLA PRESTAZIONE
DELLE GARANZIE FINANZIARIE TRENTENNALI PER LA GESTIONE SUCCESSIVA
ALLA CHIUSURA DELLA DISCARICA.
Verificato che sia la Direttiva Comunitaria sia il Decreto
Legislativo prevedono che nei costi per lo smaltimento in
discarica devono emergere i costi di gestione successiva alla
chiusura, e che nei piani finanziari devono essere evidenziati i
costi previsti per la gestione del periodo successivo alla
chiusura per almeno trenta anni, la quota di costi per la gestione
successiva alla chiusura rientrante nel prezzo di smaltimento può
essere accantonata in un Fondo di accantonamento vincolato a
favore dell’Ente competente al rilascio dell’autorizzazione,
secondo una periodicità da definire (ad esempio trimestrale,
semestrale, ecc.)
Il Fondo costituito al momento dell’inizio dell’attività della
discarica, rimane vincolato all’effettuazione delle operazioni di
gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno trenta
anni, come stabilito dal D.Lgs. n. 36/2003.
Durante il periodo di gestione operativa devono essere comunque
prestate le garanzie finanziarie relative alla gestione ed alla
chiusura della discarica. Con l’avanzamento della coltivazione
della discarica, il Fondo di Accantonamento Vincolato viene
progressivamente incrementato con la quota della tariffa relativa
alla gestione successiva alla chiusura riscossa dal gestore e
versata dallo stesso nel Fondo di accantonamento. Nella
determinazione della quota da accantonare, si deve tenere conto
della necessità di attualizzare tale costo sulla base dell’indice
Istat con una proiezione futura pari alla durata della discarica
maggiorata di 30 anni.
Al termine della coltivazione della discarica, ed a seguito della
dichiarazione di chiusura effettuata dall’ente territoriale
competente come previsto dall’articolo 12, comma 3, del D.Lgs. n.
36/2003, deve essere previsto lo svincolo del Fondo di
Accantonamento Vincolato, per le operazioni di gestione successiva
alla chiusura, secondo stati di avanzamento lavori presentati dal
gestore dell’impianto e approvati dall’Ente autorizzante, sentito
il parere dell’ente di controllo.
Nel caso in cui lo svincolo del Fondo di Accantonamento venga
richiesto dal gestore in via preventiva per l’effettuazione delle
operazioni di gestione successiva alla chiusura, lo stesso è
subordinato alla prestazione di una garanzia finanziaria pari
all’importo da svincolare richiesto e di durata equivalente al
periodo in cui vengono effettuate le operazioni di gestione
successiva alla chiusura preventivate.
Una quota non inferiore al 10% del Fondo di Accantonamento
complessivo, dovrà essere svincolata non prima di 30 anni e
comunque previa verifica del completamento delle operazioni di
gestione successiva alla chiusura della discarica.
Per l’applicazione di tale proposta, si ritiene comunque
necessaria la modifica dell’articolo 14 del D.Lgs. n. 36/2003,
inserendo tra le modalità di costituzione delle garanzie
finanziarie, anche la possibilità di costituire un Fondo di
accantonamento vincolato a favore dell’Ente autorizzante.
Roma, 11 novembre 2004
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