26 novembre 2003

SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO SU PROPOSTA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI E DEL MINISTRO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, RECANTE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI ATTIVITA’ CINEMATOGRAFICHE, AI SENSI DELL’ARTICOLO 10 DELLA LEGGE 6 LUGLIO 2002, N. 137

Punto 3) O.d.g. Conferenza unificata

Nell’ambito della delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché degli enti pubblici, prevista dalla L.137/2002, l’art. 10 delega il Governo ad adottare entro diciotto mesi dell’entrata in vigore della legge uno o più decreti legislativi “per il riassetto delle disposizioni legislative in materia di beni culturali, cinematografia, teatro, musica, danza e altre forme di spettacolo dal vivo, sport, proprietà letteraria e diritto d’autore”.

Il comma 2 detta i criteri a cui il legislatore delegato deve attenersi nell’esercizio della delega:

·        adeguamento agli articoli 117 e 118 della Costituzione;

·        adeguamento alla normativa comunitaria e agli accordi internazionali;

·        razionalizzazione degli organismi consultivi e le relative funzioni, anche mediante soppressione, accorpamento e riduzione del numero;

·        snellimento delle procedure di liquidazione dei contributi e ridefinizione delle modalità di costituzione e funzionamento degli organismi che intervengono nelle procedure di individuazione dei soggetti legittimati a ricevere contributi e quantificazione degli stessi;

·        adeguamento dell’assetto organizzativo degli organismi e degli enti di settore;

·        revisione del sistema dei controlli sull’impiego delle risorse assegnate e sugli effetti prodotti dagli interventi.

In attuazione dell’articolo 10 della legge 137/2002 è stato già elaborato lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di attività cinematografiche, operando una scelta – a dir poco discutibile - del Governo di distinguere il cinema dagli altri settori dello spettacolo, teatro, danza, prosa, circo e spettacoli viaggianti, che va contro la tradizionale considerazione unitaria dello spettacolo (cfr. ad esempio l’articolo 53 del D. lgs. 300/99 recante “Riforma dell’organizzazione del Governo a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997 n. 59”, che nel definire le aree funzionali attribuite al Ministero dei beni e delle attività culturali distingue tra funzioni in materia di tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, da quelle in materia di promozione delle attività culturali, da quelle di promozione dello spettacolo, comprendendo in quest’ultimo le attività teatrali, musicali, cinematografiche, di danza, circensi, dello spettacolo viaggiante).

       Se la scelta può essere interpretata partendo dal fatto che il cinema presenta delle peculiarità rispetto agli altri settori, riconducibili essenzialmente all’influenza esercitata dall’aspetto industriale/economico del settore, esso è tuttavia da sempre stato considerato come ricompreso nella materia “spettacolo”, oggi di competenza legislativa concorrente delle Regioni.

Va sottolineato che, accanto alla legge di cui sopra è stato adottato un ulteriore provvedimento, la  Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, attraverso il quale - con riguardo specifico alle materie di legislazione concorrente, per le quali le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali determinati dallo Stato - si è disposto che il Governo è delegato ad adottare entro un anno dall’entrata in vigore della legge medesima, uno o più decreti legislativi “meramente ricognitivi dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti”.

Sono in fase di ultimazione gli studi preparatori per l’elaborazione da parte del Governo degli schemi di decreti delegati, tra i quali è compreso anche quello in materia di spettacolo, confermando, ove ve ne fosse ancora bisogno, la riconducibilità del settore alle materie di cui al terzo comma dell’art. 117 della Costituzione. In attuazione di quanto previsto dalla L.131/2003 i pareri che devono essere espressi devono rilevare se negli schemi dei decreti legislativi “non siano indicati alcuni principi fondamentali ovvero se vi siano disposizioni che abbiano un contenuto innovativo dei principi fondamentali, e non meramente ricognitivo”.

Va segnalato tra l’altro che le Regioni sono state convocate nella stessa giornata in sede  tecnica di Conferenza Stato Regioni, ai fini della formulazione di una proposta di ricognizione dei principi fondamentali, e in sede tecnica di Conferenza Unificata ai fini dell’espressione del parere sul decreto sulle attività cinematografiche.

Nel merito del decreto va osservato come la stessa denominazione utilizzata sia già di per sé riduttiva rispetto ai processi di  innovazione che hanno interessato il cinema in questi ultimi anni, coincidenti con un forte sviluppo tecnologico e multimediale. E’ importante sottolineare come per attività cinematografica si debba intendere anche la produzione audiovisiva nel suo complesso, comprendendo così  la trasformazione tecnologica e industriale che ha caratterizzato il cinema  in questi ultimi venti anni, pur nelle relative distinzioni di carattere culturale, gestionale ed organizzativo che li differenziano dal cinema tradizionalmente inteso. La nuova legge, che dovrà contenere solo i principi fondamentali, dovrà tenere conto del processo intercorso dalla pellicola, al nastro magnetico, al digitale e di ciò che questa trasformazione implica ai vari livelli: produttivi, culturali e gestionali, senza dimenticare il nodo complesso del diritto d’autore.

Per quanto riguarda più specificatamente i contenuti del decreto, si esprimono alcune considerazioni e rilievi con riferimento sia ad aspetti di carattere più generale, sia in relazione ad alcuni punti dell’articolato.

Lo schema di decreto legislativo in commento appare criticabile, sotto un primo profilo, per non aver rispettato i principi contenuti nella legge delega, esorbitando dai limiti imposti dal legislatore delegante. Preme ricordare che la giurisprudenza della Corte Costituzionale è nel senso di considerare la delega legislativa non idonea ad “eliminare ogni discrezionalità del legislatore delegato né ad escludere la sua facoltà di valutare specifiche situazioni da disciplinare, nella fisiologica attività di riempimento che lega i due livelli normativi, specie quando la delega abbia maglie larghe”; possono, in effetti, ravvisarsi degli eccessi di discrezionalità da parte del legislatore delegato laddove, ad esempio, disciplina il procedimento per il riconoscimento e la liquidazione degli incentivi alla produzione di film.

Nel dettare norme di estremo dettaglio in tale ambito di disciplina, il legislatore delegato non si è attenuto ai criteri di cui all’articolo 10, comma 2, lettera e) della legge 137/2002, e in particolare a quello “dello snellimento delle procedure di liquidazione dei contributi e ridefinizione delle modalità di costituzione e funzionamento degli organismi che intervengono nelle procedure di individuazione dei soggetti legittimati a ricevere contributi e quantificazione degli stessi”, creando, viceversa, un procedimento complesso e, con riguardo alle modalità di attuazione della liquidazione dei contributi, incerto, perché demandato a un successivo decreto ministeriale.

Non pare invece rinvenibile alcun eccesso di delega nell’articolo 22, che riconosce alle Regioni il potere di disciplinare con proprie leggi le modalità di autorizzazione alla realizzazione, trasformazione ed adattamento di immobili da destinare a sale e arene cinematografiche, dal momento che il suddetto riconoscimento discende dal principio dell’adeguamento al nuovo testo dell’articolo 117 della Costituzione, di cui all’articolo 10, comma 2, lett. a) della legge delega. In questo caso l’adeguamento consegue alla competenza legislativa concorrente delle Regioni in materia di “governo del territorio”.

Alcuni tipi di spettacolo possono ormai considerarsi patrimonio artistico della nazione da tutelare, conservare e proteggere (si pensi al restauro del patrimonio cine-audio-visuale che la legge sul cinema attribuisce alla competenza statale), ma lo “spettacolo”, a parte questi aspetti (riconducibili più alla valorizzazione dei beni culturali che alla loro tutela) è materia per lo più caratterizzata da attività da promuovere e da organizzare.

Si ricorda che a favore della riconducibilità dello spettacolo alla competenza esclusiva regionale giocherebbe il dato testuale secondo cui lo spettacolo non è materia espressamente menzionata dai commi 2 e 3 dell’art. 117 Costituzione.

Si è tuttavia affermata la tesi che vuole lo spettacolo annoverato tra le materie di competenza concorrente.

Che il cinema sia poi materia di legislazione concorrente lo dimostra anche la storia dei nostri territori, sviluppatasi nonostante la carenza di norme di riferimento nazionali e in assenza di risorse adeguate. Le Regioni infatti, pur con modalità di impegno diverse sul piano della progettazione e realizzazione degli interventi, hanno svolto la propria attività’ in collaborazione con gli enti locali (comuni e province) ed altre istituzioni culturali pubbliche e private (scuole, università’), concentrando il proprio intervento legislativo, culturale e gestionale nel campo della promozione della cultura cinematografica e audiovisiva indirizzando le risorse su:

·        rassegne e festival;

·        convegni, seminari, iniziative editoriali;

·        promozione del cinema di qualità e supporto ai circuiti d’essai e piccolo esercizio;

·        cineteche, mediateche, archivi;

·        film commission, produzione indipendente e di iniziativa regionale;

·        catalogazione del patrimonio;

·        corsi di formazione e riqualificazione per le professioni dello spettacolo.

Tutta la materia è a tutt’oggi regolata dalla legge 1213 del 1965 e successive modificazioni, con alcuni aggiornamenti relativi ad enti ed istituzioni (Cinecittà, Istituto Luce, Scuola nazionale di cinema/Centro Sperimentale ) e all’esercizio cinematografico ( Decreto Veltroni del 1998 ).

Il decreto all’esame è in gran parte la rielaborazione delle norme vigenti sul cinema (in particolare la L.1213/1965, così come modificata dalla legge 153 del 1994 e la L.163 /1985, che istituisce il “Fondo Unico dello Spettacolo”) e dall’esame del testo si evidenziano aspetti fortemente negativi, come indicato sinteticamente di seguito:

1.      si rivedono le modalità di interventi economici in campo di produzione, distribuzione, esercizio, premi di qualità, promozione del cinema italiano, ma tutto è di stretta competenza dello Stato e si riconoscono prioritariamente gli aspetti commerciali e spettacolari rispetto al cinema d’autore;

2.      si attua un’eccessiva concentrazione delle competenze nel governo centrale a scapito dei poteri regionali;

3.       non sono riconosciute alle Regioni le dovute competenze nelle seguenti materie:

a.       la promozione della cultura cinematografica anche attraverso la valorizzazione di cineteche e mediateche;

b.      il sostegno alla produzione indipendente e di iniziativa regionale;

c.       il sostegno alla distribuzione e all’esercizio, soprattutto per quanto concerne le sale d’essai e il cinema d’autore;

4.        è stato operato uno stralcio della quota di FUS prevista per il cinema, modificando impropriamente gli ambiti della delega. Si è in tal modo proceduto ad una discutibile e criticabile separazione del FUS in più tronconi, prima di discutere la sua sorte in modo generale e complessivo, smembrando così una parte importante del Fondo, prima di discutere con le Regioni i criteri della sua formazione e distribuzione;

5.      anche laddove è stata prevista la presenza di rappresentanti delle Regioni, essa è limitata ad  organismi consultivi, in analogia con altri enti del settore, ed è del tutto insufficiente. Riveste particolare importanza  a questo proposito l’art.4, con cui viene istituita presso il MBAC la Consulta territoriale per le attività cinematografiche.

In tale organismo, presieduto dal direttore generale competente, è prevista la nomina di due rappresentanti delle Regioni, designati dalla Conferenza Stato-Regioni e di due rappresentanti degli enti locali, designati dalla Conferenza Stato-città.

Il comma 3 così ne definisce il compito, accentrando all’interno dell’organismo stesso le seguenti competenze:

“ la Consulta provvede alla predisposizione di un programma triennale, approvato con atto del Ministro per i beni e le attività culturali, contenente:

a)      l’individuazione, per ciascuna Regione, delle aree geografiche di intervento per la realizzazione delle opere di cui all’art.15, comma 2, lettere a) e b)( si tratta dei finanziamenti per le ristrutturazione e rinnovi tecnologici dell’esercizio);

b)      individuazione, sul territorio nazionale, delle aree privilegiate di investimento di cui all’art.16,comma 3 ( si tratta dei finanziamenti alle industrie tecniche cinematografiche);

c)      l’individuazione degli obiettivi per la promozione dell’attività cinematografiche di cui all’art.19, comma 3, lettere b), c), d) (si tratta dei finanziamenti a sale per cinema d’essai, recupero del patrimonio filmico, festival e mostre cinematografiche)”.

Le sopra richiamate competenze, comprese quelle di carattere finanziario relative all’utilizzo di una quota del FUS, erano state chiaramente individuate dalle Regioni, in accordo con gli operatori del settore, in regime di legislazione concorrente.

L’art. 8 istituisce presso il Ministero la Commissione per la cinematografia: suo compito sarà quello di esprimere le varie valutazioni, tecniche, artistiche, culturali finanziarie per le produzioni. In questo organismo, che dovrebbe gestire l’intero fondo destinato al Cinema, è prevista la nomina di un solo rappresentante delle Regioni, nominato dalla Conferenza Stato-Regioni, ed esclusivamente per la sezione della promozione della cultura cinematografica e per gli incentivi speciali alla distribuzione all’estero. La composizione della commissione è lasciata alla discrezionalità del ministro, che successivamente la definirà con proprio decreto.

Per quanto concerne l’art. 12, si valuta criticamente l’affidamento a Cinecittà Holding SpA della gestione del fondo, oggi assegnato alla sezione apposita della BNL e si richiede pertanto un confronto specifico con le Regioni.

L’art. 22 attribuisce invece correttamente la disciplina dell’“apertura sale cinematografiche”, affidando la competenza di tale funzione alle Regioni. Va sottolineato come la funzione dell’apertura delle sale sia una questione importante, che ha determinato negli ultimi anni anche gravi problemi per gli esercenti italiani. L’art.4 del D.lgs 8 gennaio 1998, n.3  ha infatti sostanzialmente liberalizzato, senza più alcuna regola, l’apertura di sale con modalità tali per cui l’autorizzazione ministeriale era necessaria “nei soli casi in cui il numero complessivo dei posti sia o divenga superiore a milletrecento”. Ciò ha comportato una proliferazione di sale, in particolare multiplex, che ha innescato una grave crisi delle sale tradizionali dei centri storici piccoli, medi e grandi, ed oggi il tema del riequilibrio territoriale del sistema delle sale viene posto dalle categorie come uno dei problemi più urgenti. Ma anche in questo caso bisognerebbe prevedere il trasferimento alle Regioni delle risorse tanto per l’apertura quanto per la riqualificazione e l’adeguamento tecnologico, evitando di mettere sullo stesso piano le sale in territori sprovvisti e le trasformazione in multisale, e ragionando in termini di bacini di utenza e non di numero di abitanti dei comuni interessati (ma questo deve essere oggetto di normativa regionale).

Infine si sottolinea come, nel momento in cui si interviene sulla legislazione vigente, debba essere colta l’occasione per inserire una norma specifica sul tax shelter, finalizzata tanto alla detassazione della produzione quanto, come richiesto dalle Regioni, al funzionamento delle Film Commission (operanti in quasi tutte le Regioni ed in molti enti locali), utile sia per  attirare investimenti stranieri sia per altre azioni di marketing territoriale.

Tutto ciò considerato, la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome esprime sul decreto in questione PARERE NEGATIVO.

Roma, 26 novembre 2003