Roma, 24 luglio 2003

CONFERENZA DEI PRESIDENTI DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME

OSSERVAZIONI SUL DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO-FINANZIARIA (DPEF) RELATIVO ALLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA PER GLI ANNI 2004 - 2007

Punto 2) o.d.g. Conferenza Unificata

Le Regioni, che avevano espresso la loro soddisfazione per essere state chiamate a pronunciare le loro indicazioni ai fini di un confronto per la preparazione del DPEF, manifestano la loro delusione per il modo con cui, invece, è stato predisposto e presentato il DPEF 2004-2007, ossia un metodo improntato all’assetto istituzionale precedente all’attuale Titolo V.

Le Regioni chiedono che questa coerenza con il Titolo V venga recuperata ai fini della preparazione della legge finanziaria 2004, che in quanto legge finanziaria della “Repubblica” e non del solo “Stato” deve vedere compartecipi tutti i soggetti che hanno responsabilità di governo a tutti i livelli istituzionali. Pertanto le valutazioni che seguono sono quelle ad oggi possibili a fronte di un testo generico. Le Regioni si riservano di dare una valutazione complessiva sulla manovra e confermano la richiesta di essere compartecipi nell’elaborazione della stessa.

Le Regioni prendono atto della crisi internazionale dell’economia e della battuta d’arresto della ripresa economica per il riacutizzarsi delle tensioni internazionali che hanno caratterizzato e continuano a connotare lo scenario economico nel quale si colloca il DPEF nazionale. Nella media del 2002 la crescita dell’economia mondiale è stata del 3%, con risultati particolarmente deludenti nell’area dell’euro, dove l’aumento del PIL si è ridotto passando dall’1,4% dell’anno precedente allo 0,8% mentre negli Stati Uniti il tasso di crescita, 2,4%, è risultato superiore alla media OCSE grazie a politiche monetarie e fiscali fortemente espansive. Le prospettive di ripresa dell’economia mondiale appaiono connesse allo sviluppo della congiuntura negli Stati Uniti: né l’area euro né il Giappone sembrano in grado di svolgere un ruolo trainante nella crescita globale, infatti per il 2003 i paesi industrializzati registreranno un’espansione dell’attività economica pari all’1,7%: del 2,2% per gli Stati Uniti, 0,8% per l’area euro e 0,5% per il Giappone. Tuttavia le Regioni ritengono che la crisi internazionale non sia la sola causa dello stallo nella crescita economica e sociale italiana e chiedono che nella legge finanziaria siano affrontati , in modo strutturale, i nodi della spesa pubblica e della competitività del sistema – Italia.

Per l’Italia il DPEF 2004 – 2007 presenta le seguenti linee di cui le Regioni prendono atto:

·        una stima dell’aumento del PIL per il 2003 dello 0,8% contro una previsione del 2,7% nel DPEF 2003 – 2006; una crescita programmata del PIL reale del 2% per il 2004; del 2,3% per il 2005; del 2,5% per il 2006 e del 2,6% per il 2007;

·        Un indebitamento della P.A. sul PIL che si attesta all’1,8% nel 2004 a seguito di una manovra correttiva di 16 mld € di cui 5,5 mld strutturali e 10,5 mld una-tantum; il carattere strutturale della manovra si incrementa di anno fino a rafforzare il 100% della manovra nel 2006 e con l’obiettivo del pareggio nel 2007;

·        Un rapporto debito Pubblica Amministrazione su PIL che decresce fino a scendere nel 2006 sotto il 100.

·        La prosecuzione dell’evoluzione positiva degli indicatori del mercato del lavoro (la disoccupazione nel 2003 dovrebbe attestarsi all’8,8% e scendere del 8,5% nel 2004 fino al 7,5% nel 2007 e il tasso di occupazione che si colloca intorno al 60%).

·        La pressione fiscale che passa dal 41,6 del consuntivo 2002 al 41,8 del 2003 al 40,9 del 2004 fino 40,4 del 2007.

Analizzando più in dettaglio il quadro programmatico, si segnala che:

Il tasso di inflazione programmato è modulato nella misura del 1,7% per il 2004 quando per il 2003  è attualmente previsto al 2,4%, al 1,5 per il 2005 e 1,4 per il 2006 e 2007. In sostanza l’inflazione sembra una variabile sempre decisa in base a valutazioni di strategia politica oltre che il frutto di analisi economiche ed al riguardo le Regioni richiamano quanto detto sui precedenti DPEF, ossia che l’indicazione di un parametro comporta politiche coerenti con esso, determinando altrimenti criticità sulle conseguenti evoluzioni della spesa.

In particolare, nel quadro tendenziale la spesa sanitaria è stata valutata sulla base di un tasso di crescita medio del 3,7%, tenendo conto dell’evoluzione più recente nonché degli effetti finanziari correlati alle misure finalizzate al contenimento della spesa per il personale, acquisti beni e servizi, ospedaliera e farmaceutica adottate sulla base degli elementi emersi in sede del tavolo tecnico di verifica degli adempimenti regionali e di monitoraggio della spesa.

Si sottolinea che nell’Accordo in materia sanitaria dell’8 agosto 2001 si concordava sulla stabilizzazione del rapporto tra il finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale e PIL (che deve costituire la base per il rinnovo dell’accordo medesimo). Nel quadro programmatico la crescita del PIL nominale è prevista per il 2004 al 3,9% e al 4,3% dal 2005 al 2007, con un incremento superiore dello 0,2% rispetto alla crescita del fabbisogno sanitario tendenziale previsto nel DPEF. Nel medio – lungo periodo il rapporto è destinato a crescere causa l’invecchiamento della popolazione, la spesa sanitaria crescerà più velocemente del PIL, e l’incidenza risulta, rispetto alle previsioni 2001, più elevata di circa il 10% a partire dal 2006. (Fonte: RGS – Rapporto sulle Tendenze di medio e lungo periodo del sistema pensionistico e sanitario).

E’ chiaro che non è pensabile proporre altre misure di compressione delle risorse che riguardino le regioni che già s’impegnano a contribuire al risanamento della finanza pubblica mediante il rispetto del Patto di stabilità interno nell’attuale configurazione e dell’accordo dell’8 agosto.

Riguardo alla Spesa sanitaria pubblica, poi, le Regioni danno atto che essa è sui livelli del 6% del PIL, tuttavia rilevano due fatti:

a)      La gestione dei flussi di cassa è assolutamente incompatibile con l’esigenza di assicurare la normale gestione del sistema ed è in contrasto con gli accordi dell’8 agosto 2001. Questa modalità della gestione della cassa trasferisce sulle Regioni un costo finanziario non indifferente, anche perché come ha riconosciuto la Corte dei Conti nella relazione sulla gestione finanziaria delle regioni anni 2001-2002, il contenimento del fabbisogno del sistema pubblico del 2002 è stato garantito in maniera notevole dalle mancate erogazioni di risorse alle Regioni per il fabbisogno sanitario;

b)     L’accordo dell’8 agosto 2001 poggiava su tre elementi essenziali ossia certezza programmata di risorse, responsabilità di Stato e Regioni in ordine alle componenti di spesa da ciascuno originate, autonomia tributaria delle Regioni per far fronte alle loro responsabilità. Le Regioni evidenziano che su questi elementi fondanti dell’accordo dell’8 agosto  2001 vi sono stati interventi dello Stato con pesanti ripercussioni sulla capacità di tenuta del sistema.

Per quanto concerne le politiche sociali si attira l’attenzione sulla necessità di implementazione del Fondo per le Politiche Sociali, su una politica per la non autosufficienza e le detrazioni per famiglie con bambini al nido. Su queste tematiche viene allegato specifico documento di merito (allegato 2)

Evidenziando il ruolo dello sviluppo territoriale, il DPEF analizza le tendenze economiche del Paese dando valore finalmente al ruolo delle realtà regionali che possono costituire lo snodo fondamentale per la garanzia di uno sviluppo equilibrato che contempli la sostenibilità di uno stato sociale rinnovato. Nel quadro economico territoriale emerge che anche in questa fase congiunturale, il Mezzogiorno continua a crescere più rapidamente del resto del Paese, nel biennio 2001 – 2002 la crescita media annua è stata di 4 decimi di punto superiore a quella del Centro Nord (1,4% contro 1%) un divario simile è atteso per il 2003. Il Mezzogiorno mostra un maggior dinamismo nella crescita sia con riguardo alla creazione di nuove imprese sia in termini di occupazione specie nel settore industriale e nel comparto dei servizi e turistico. Alla performance del Mezzogiorno contribuisce la diffusa azione di politica economica volta al rafforzamento delle istituzioni, al miglioramento della qualità degli investimenti pubblici e la ripresa della spesa in conto capitale. Per non vanificare queste strategie occorrerà che la manovra finanziaria riaffronti il problema dei fondi rotativi per le imprese e della trasformazione dei contributi in finanziamenti a tasso agevolato come previsto dall’art. 72 della legge finanziaria 2003 (l. 289/2002) confermando il mantenimento dei finanziamenti con il sistema contributivo a fondo perduto. Le Regioni al riguardo allegano uno specifico documento sugli strumenti suscettibili di essere assoggettati a tale disposizione chiedendo che la stessa venga riesaminata (allegato 3).

Il quadro programmatico territoriale prevede una crescita del Mezzogiorno superiore di 1 punto percentuale al resto del Paese con un contributo medio alla crescita nazionale pari al 0,8% con un eccesso positivo rispetto alla media europea a partire dal 2005. Al Mezzogiorno saranno destinate il 30% delle risorse ordinarie per spese in conto capitale, sia in termini di competenza che di cassa, sostenute dalla P.A. e da altri soggetti. La quota di spesa in conto capitale della P.A. raggiungerà il 45%, l’incidenza della spesa in conto capitale sul PIL raggiungerebbe per il Mezzogiorno il 7,9% , l’1,2% superiore a quella del periodo 2000 – 2003: si avvia un’importante convergenza fra programmazione comunitaria e nazionale prefigurando fondi aggiuntivi nazionali per fornire una prima risposta ai contenuti dell’art.119, comma 5 per promuovere lo sviluppo economico e rimuovere gli squilibri economici e sociali in specifici territori.

Nonostante queste sottolineature, il DPEF non prende in considerazione né l’attuazione del federalismo né i problemi più pressanti riguardanti il finanziamento delle Regioni fra le cui competenze quella a maggior assorbimento di spesa riguarda il sistema sanitario.

Riguardo al Federalismo fiscale le Regioni ribadiscono che esso va attivato utilizzando già la legge finanziaria 2004. A tal fine ritengono assolutamente essenziale che la Conferenza Unificata, e quindi anche con l’accordo del Governo, approvi il Documento sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale, sui quali si è già registrato l’accordo tra Regioni ed Enti locali, entro i termini compatibili con la presentazione della legge finanziaria 2004, anche per restituire alle Regioni l’autonomia finanziaria e tributaria.

Inoltre occorre attivare un confronto immediato tra Stato e Regioni per pervenire, con decorrenza già dal 2003, ad una soluzione concordata di modifica dei meccanismi del federalismo fiscale definiti dal decreto legislativo 56/2000, in coerenza con i contenuti degli articoli 117 e 119 della Costituzione tenendo anche presenti le caratteristiche delle Regioni di ridotte dimensioni territoriali.

Parimenti, in sede di manovra finanziaria, dovrà essere attivata la possibilità dell’esercizio delle funzioni di competenza esclusiva regionale secondo il nuovo Titolo V della Costituzione e quindi assicurata l’assegnazione delle risorse per la loro attuazione: questo deve essere assicurato, ancorché nel DPEF non se ne faccia cenno. Peraltro il rinvio non può essere neppure imputato al proseguimento dei lavori dell’Alta Commissione.

Sempre in tema di federalismo le Regioni richiamano l’esigenza che vengano costituite le condizioni per poter dare attuazione al Federalismo amministrativo ex articolo 118 della Cost.

Il Documento di Programmazione Economico Finanziario in ordine al conferimento a Regioni, Province Comuni e Città Metropolitane, di funzioni amministrative di cui non sia ritenuto necessario l’esercizio unitario a livello statale, ex art. 118 Cost., al Capo V prevede che “il punto di arrivo deve essere un Accordo per Riforme, Competitività, Sviluppo ed Equilibrio finanziario, che coinvolga tutte le forze sociali e produttive a tutti i livelli istituzionali per definire le priorità e individuare le risorse necessarie per farvi fronte”.

La legge di attuazione del Titolo V prevede che Stato e Regioni provvedano a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate.

A tal fine, sulla base di appositi Accordi da stipularsi in sede di Conferenza Unificata il Governo deve presentare uno o più disegni di legge collegati alla legge finanziaria, corredati da idonea relazione tecnica.

Nelle more dell’approvazione dei ddl suddetti e sulla base dei medesimi accordi,lo Stato può avviare i conferimenti di funzioni e i trasferimenti delle relative risorse finanziarie, organizzative umane e strumentali con uno o più DPCM, alle seguenti condizioni (art. 7, comma 3):

-         secondo  principi di invarianza della spesa;

-         con le modalità previste dell’Accordo interistituzionale 20 giugno 2002, consistenti nella “necessità di introdurre nel DPEF la previsione dell’avvio del trasferimento di una parte delle risorse necessarie per svolgere le competenze esclusive e le funzioni amministrative derivanti dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, da definire in Legge Finanziaria;

-         tenendo conto delle previsioni di spesa risultanti del bilancio dello Stato e del patto di stabilità;

-         nonché, per l’art. 7 comma 5;

-         tenendo conto delle indicazioni del DPEF, come approvato dalle risoluzioni parlamentari.

Le intenzioni manifestate dal Governo di adeguarsi all’intesa e alle prescrizioni della Legge di attuazione del Titolo V, andrebbero pertanto necessariamente completate con previsioni più puntuali, non potendo altrimenti aver luogo alcun conferimento di funzioni, né trasferimento di risorse.

La risoluzione che accompagna l’approvazione del DPEF dovrebbe quindi contenere:

a)      L’indicazione necessaria dei ddl collegati, che il Governo presenta entro il 15 novembre al Parlamento (art. 3, comma 4 L. 5.8.1978, n. 468 e succ. modif.), che nella specie manca del tutto;

b)     L’indicazione delle materie e la quantificazione delle risorse, da trasferire in sede di avvio del federalismo amministrativo (art. 7, commi 3e 5, L. n. 131 del 2003).

Si ricorda in proposito, che la Legge Finanziaria 2003 ha confermato “quanto stabilito dall’Accordo interistituzionale tra il Governo, le regioni, i comuni, le province e le comunità montane stipulato il 20 giugno 2002”, limitandosi però solo a prevedere l’attuazione del federalismo fiscale (art. 3).

Il trasferimento pertanto delle funzioni amministrative e delle relative risorse, oggi utilizzate dallo Stato, va previsto in sede di approvazione del DPEF, in mancanza di ciò, le Commissioni Bilancio del Senato e della Camera, i cui pareri se concordi sono vincolanti (art. 7, comma 6, L. n. 131/2003), non potranno dare parere favorevole sui provvedimenti attuativi del Governo e tutto rimarrà fermo, sino all’attuazione del federalismo fiscale, anche nelle materie di legislazione esclusiva regionale.

Importanza è data al principio del rilancio delle piccole imprese e al loro riposizionamento verso settori e processi ad alta tecnologia  per accrescere la loro competitività attraverso la modernizzazione delle attività produttive e gestionali, al potenziamento delle infrastrutture con un Piano per gli investimenti nelle Grandi Opere affiancato a una proposta per lo Sviluppo delle reti europee, obiettivi perseguibili solo mediante il coinvolgimento diretto di tutti i livelli istituzionali e la garanzia delle risorse che non può essere condizionata da misure in corso d’anno, come accaduto in occasione della precedente manovra “taglia spese”.

Le Regioni sottolineano, infine, la necessità di risposte adeguate anche su altri temi già più volte sottoposti all’attenzione del Governo per i quali si rinvia al Documento della Conferenza dei Presidenti del 19 giugno 2003 in cui erano evidenziate le proposte dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome sul DPEF 2004 – 2007 aggiornato (allegato 1).

Roma, 24 luglio 2003

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