Roma, 24 luglio 2003

Allegato A

Documento tecnico recante  OSSERVAZIONI COMPARATIVE SU LEGGI E SUI P.DL. “PICCOLI COMUNI” E "MONTAGNA".

Premessa

Nell'analizzare comparativamente le disposizioni dei disegni di legge sui piccoli comuni e sulla montagna (PDL 1624 sino all'art.3; il PDL 1405 sino all'art. 4; il PDL Ulivo sino all'art. 6)non si sono considerate, in questi ultimi, le disposizioni che riguardano principi generali, norme di ripartizione delle competenze ed assetto istituzionale delle organizzazioni sovracomunali in montagna, in quanto non confrontabili con alcuna disposizione del ddl Realacci che non si occupa di questi profili ad eccezione dell’art. 2 co. 1 che fa riferimento al tema delle Unioni di Comuni. 

Ambito di applicazione dei pdl Realacci e montagna

Merita di essere analizzato e raffrontato nei diversi testi l’ambito di applicazione delle disposizioni, che presenta indubbie sovrapposizioni, con particolare riguardo al concetto di “marginalità”.

Realacci:

Il pdl Realacci indica, quale proprio ambito di applicazione, i piccoli comuni, facendo rientrare in tale terminologia, quelli con popolazione pari o inferiore ai 5.000 abitanti collocati in zone particolarmente svantaggiate e rientranti in una delle tipologie espressamente indicate (aree territorialmente dissestate, situazioni di marginalità culturale, economico, sociale….). Solo ai fini delle agevolazioni finanziarie, non sono considerati piccoli comuni quelli con popolazione pari o inferiore ai 5.000 abitanti nei quali è presente una elevata densità di attività produttive.

L’elenco dei piccoli comuni, ivi compresi quelli ad elevata densità di attività produttive, sarà determinato con successivo D.P.C.M., previa intesa con la Conferenza unificata: poiché i criteri per l’individuazione di tali Comuni sono alquanto generici, la discrezionalità esercitata nella formazione dell’elenco appare elevatissima ; occorrerebbe dunque che la specificazione di tali criteri che sono necessariamente ampi ed  elastici, e la loro concreta applicazione avvenisse con un forte coinvolgimento delle regioni attraverso idonee procedure da legificare che prevedano l’intesa. 

L’art. 2 prevede, inoltre, disposizioni concernenti tutti i comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti (e dunque non solo quelli rientranti nelle tipologie espressamente indicate dal pdl) i quali sono esentati dall’osservanza di particolari disposizioni di legge (ad es., norme sul controllo di gestione, sulle modalità di acquisto di beni e servizi, sul programma triennale dei lavori pubblici etc…). Viene altresì riconosciuta la possibilità di stipulare convenzioni con le diocesi cattoliche (e altre confessioni religiose) per la salvaguardia dei beni culturali, storici, artistici, ed intese finalizzate al recupero di stazioni ferroviarie disabilitate al fine di destinarle a presidi di protezione civile e di salvaguardia del territorio. Il comma 2 dell’art. citato prevede, inoltre, la possibilità di affidare le funzioni di valutazione dei responsabili degli uffici e dei servizi ad un organo monocratico interno o esterno all’ente.

Pdl  montagna:

I PDL montagna contengono una serie di definizioni  ricorrenti che inidivduano l’ambito di applicazione delle diverse disposizioni (Intergruppo n. 1624 art. 1 co. 6; FI n. 1405 art. 2; Ulivo art. 2). Tali definizioni riguardano:

-         la nozione di Comunità montana (che implica i rilievi ordinamentali di cui sopra);

-         la definizione di territorio montano (che si incrocia con la nozione di “zone montane” contenuta anche nel Realacci art. 1 co. 2 lett. c);

-         la definizione di comune montano che riapre la questione della classificazione;

-         la definizione di comune montano ad alta marginalità, al quale sono riservate in prevalenza le misure di incentivazione previste negli articolati.

I criteri di classificazione sono affini, ma contengono differenze, anche significative, ad esempio  in ordine alle altimetrie (dai 400 agli 800 m.s.l.m).

Varia anche la definizione di Comune marginale (che il pdl 1405 F.I assegna alle regioni art. 2 co. 1, lett. c).  Per l’Ulivo l’individuazione dei Comuni montani compete al CIPE mentre compete alla regione la predeterminazione di criteri oggettivi di differenziazione dei comuni montani (art. 2).

Si rileva che l’aspetto principale valutato criticamente dalle Associazioni degli enti locali (Anci ed Uncem) è l’introduzione della nozione di Comune marginale come destinatario di provvidenze da parte dello Stato e regioni.  Tale previsione andrebbe contemperata con disposizioni di salvaguardia per uno sviluppo integrato dei territori, imperniate sulle forme associative.

ANALISI DELLE DISPOSIZIONI SETTORIALI

Nei diversi articolati ricorrono alcuni gruppi di disposizioni, attinenti a singoli settori, che cercano di dare una risposta a concrete esigenze dei piccoli comuni e della montagna. Si cerca di effettuare quindi un'analisi comparativa di tali norme di carattere operativo, evidenziando altresì, nei titoli dei paragrafi se esistono analoghe disposizioni già contenute nella vigente legge n. 97 del 1994.

1.      Incentivi alla pluriattività  (già previsti all’art. 17 della l. 97/94):

-         l'art. 3 del PDL Realacci estende la previsione già contenuta all'art. 17, L. 97/94, per la montagna, ai piccoli comuni;

-         l'art. 9 del PDL 1624 (intergruppo-amici montagna), ai commi 1,6 e 7  riproduce integralmente il citato art.17, introducendo altresì, negli altri commi, esenzioni fiscali ed ulteriori agevolazioni per i coltivatori diretti, singoli o associati;

-         l'art. 22 del PDL 1405 (F.I) prevede agevolazioni per attività agro-silvo-pastorali, riformulando la tipologia di attività a ciò inerenti, ma con una diversa soglia al di sotto della quale è consentito assumerle in appalto da enti pubblici o privati (26.000 E), anche qui sono previste esenzioni fiscali;

-         l'art 10 del PDL Ulivo , per analoghe attività prevede anch’esso sgravi fiscali, e  l'art. 13 ripropone l'affidamento diretto di queste attività da parte degli enti locali a cooperative di produzione agricola (come fanno del resto anche gli altri articolati).

2.      Attività e servizi (già previsti all’art. 14 l. 97/94):

-         l'art. 4 del PDL Realacci prevede i centri multifunzionali, attraverso i quali si cerca di garantire anche nei piccoli comuni l'efficienza e la qualità dei servizi essenziali. Tuttavia tali disposizioni non supportate da un'adeguata previsione delle correlate risorse, si rivelano superflue in quanto tali scelte già rientrano nella discrezionalità e nell'autonomia degli enti in questione;

-         l'art. 13 del PDL 1624 al fine di istituire centri di servizio per le organizzazioni di volontariato, prevede che una quota dei proventi delle fondazioni bancarie sia destinata ad un fondo speciale istituito presso le regioni;

-         l'art. 11 del PDL 1405 prevede il decentramento in montagna di attività e servizi statali con stanziamenti annuali in finanziaria;

-         l'art. 17 del PDL Ulivo, prevede il decentramento in montagna di attività e servizi statali , sostituendo l'art. 14 della L.97/94, l'art. 15 volto a garantire i servizi essenziali prevede il decentramento dei servizi statali;

-         Un altro tema che ricorre in tale settore (attività/servizi) per tutti gli articolati tranne l’intergruppo è quello relativo al decentramento nei piccoli comuni o nei comuni montani di attività di eccellenza quali istituti di ricerca e simili (cfr. art. 4 co. 4 Realacci; art. 11 co. 2 FI; art. 17 co. 1 Ulivo).

3.      Trasporti (già previsti all’art. 23 l. 97/94):

-         l'art. 9, comma 5 del PDL 1624, prevede che il Trasporto Pubblico locale possa essere svolto dagli imprenditori agricoli con propri automezzi;

-         l'art. 22, comma 8 del PDL 1405 è uguale a quello sopra citato, inoltre l'art. 11, commi 3, 4 e 5 dettano norme derogatorie volte ad agevolare lo svolgimento del tpl in montagna.

Trattasi di norme derogatorie di specifico interesse per i Comuni montani, indubbiamente meno necessarie per gli altri piccoli Comuni  (nulla prevede al riguardo il Realacci). Si tratta di disposizioni utili, ma stante la tipologia di materia, il trasporto pubblico locale, si dubita fortemente che siano di competenza statale (a meno che non si invochi la clausola trasversale dei livelli essenziali delle prestazioni).

4.      Gestione del patrimonio forestale (già previsti all’art. 9 l. 97/94):

-         l'art. 4 del PDL 1624 prevede la possibilità che le CM costituiscano consorzi forestali individuando per gli stessi finanziamenti e contributi, e la possibilità di utilizzare volontari residenti in loco (la norma ha forti analogie di contenuto con quanto già prevede l’art. 9 co. 1 e 3 della l. 97/94);

-         l'art. 9 del PDL 1405 (riproducendo i commi 1 e 5 l. 97/94) prevede finanziamenti ministeriali rivolti direttamente alle CM ed un comma 2 nel quale si ridefiniscono le competenze in materia delle regioni: tuttavia si sottolinea che a seguito della riforma costituzionale la materia gestione del patrimonio forestale rientra tra le competenze esclusive regionali.

Trattasi di norme specifiche rivolte ai Comuni montani (nulla appare nel Realacci) o che oggi, dopo la riforma del titolo V, appaiono invasive delle competenze regionali poiché la materia agricoltura è di esclusiva competenza regionale ( a meno che non si invochino profili di tutela dell’ambiente, essendo tale materia di competenza esclusiva statale).

5.      Turismo (non previsto nella l. 97/94)

-         l'art 6 del PDL 1624 si occupa della materia prevedendo, ai commi 1 e 3, norme collegate alla legge quadro statale sul turismo (n. 135/2001) ammissibili solo nel contesto dell’art. 117 previgente che annoverava il turismo tra le materie di legislazione concorrente. Il  comma 4 concerne agevolazioni alle attività produttive, mentre il co. 6, con disciplina dettagliata, prevede norme derogatorie in materia sanitaria per la gestione rifugi in montagna;

-         l'art. 25 del PDL 1405 prevede in materia sgravi fiscali.

Si tratta di norme rivolte solo ai Comuni montani (nulla prevede il Realacci), che rappresentano una novità anche rispetto alla l. 97/94. Oggi essendo la materia turismo di esclusiva competenza regionale, la potestà statale dovrebbe limitarsi agli sgravi fiscali e alle deroghe alle discipline in materia di igiene degli alimenti  concernenti la gestione dei rifugi di montagna.

6.      Valorizzazione dei prodotti tipici  (già previsti all’art. 15 l. 97/94):

-         L'art. 5 del PDL Realacci prevede la valorizzazione dei prodotti tipici anche attraverso l'ausilio di tecnologie informatiche (portale del Ministero), ed al comma 4 equipara gli esercizi di ristorazione e somministrazione ai consumatori finali, esentandoli dal pagamento dell'IVA;

-         Gli art. 7, PDL 1624 (intergruppo), 32 del PDL 1405 (F.I.), e 26 PDL Ulivo, che riproducevano l’art. 15 l. 97/94 innovandolo solo parzialmente (per prevedere esenzione dai diritti di segreteria e deroghe alle leggi settoriali per l’igiene delle strutture artigianali adibite alla preparazione dei prodotti alimentari tipici)  sono superati dalla disposizione della L. finanziaria 2003, art.85, che riproduce, peraltro con le suddette innovazioni, l’art.15 citato disponendone l’abrogazione.

Trattasi di previsioni normative superate, in quanto già recepite dalla finanziaria 2003,  che destano comunque perplessità poiché la materia agricoltura è di esclusiva competenza regionale. Tali norme sono indirizzate solo ai comuni montani, mentre le scarne disposizioni del Realacci, che riguardano altri profili, permarrebbero per tutti i piccoli Comuni.

7.      E-Governement  (l’art. 24 della l. 97/94 si occupava di Informatica e telematica)

-         Art. 6 del PDL Realacci da priorità ai progetti informatici dei piccoli comuni nell'accesso ai finanziamenti;

-         Anche gli art. 14 del PDL 1624 (intergruppo), 12 del PDL 1405 (F.I), e 20 del PDL Ulivo incentivano lo sviluppo della tecnologia informatica in montagna.

8.      Sanità (assente nella l. 97/94)

-         Art. 12 del PDL 1624 (intergruppo), prevede lo sviluppo della telemedicina, e destina una quota del fondo perequativo di cui all'art. 40 del d.lgs. 504/92 alla sanità in montagna, inoltre all'ultimo comma si prevedono borse di studio per gli specializzandi che si impegnino ad esercitare in montagna per 5 anni. Il comma 3  prevede una deroga agli standards di cui comma 4, art. 3, L.405/2001, per gli ospedali montani, per escludere l’obbligo di chiusura che deriverebbe dall’applicazione di indicatori che non tengono conto delle particolarità dei servizi nei territori montani;

-         Art. 19 comma 2, PDL Ulivo, prevede risorse aggiuntive volte a garantire le pari opportunità d'accesso ai servizi sanitari per i cittadini montani. Anche qui si incentiva la telemedicina e le borse per gli specializzandi.

La materia “tutela della salute” è concorrente.  Il grosso problema focalizzato dai ddl è quello di assicurare condizioni di equità e pari opportunità nell’accesso ai servizi essenziali per i territori montani: si tratta di derogare agli standards che imporrebbero la chiusura di esercizi “antieconomici” per bacino d’utenza. Il problema che resta irrisolto è chi finanzia i maggiori costi necessari per garantire tali servizi: il pdl Ulivo art. 19 co. 3 e 4, abbozza possibili soluzioni richiamandosi, rispettivamente, al fondo sanitario nazionale (peraltro ora soppresso) e al fondo perequativo (quest’ultimo non ancora istituito).

9.      Servizi di comunicazione  (assente nella l. 97/94)

-         Art.7 PDL Realacci, assicura l’attivazione degli sportelli postali in tutti i piccoli comuni; le  amministrazioni comunali possono convenzionarsi con le associazioni di categoria e con le        poste italiane affinchè i pagamenti di imposte, conto correnti e vaglia vengano effettuati negli       esercizi commerciali siti sul posto (in realtà tale norma parrebbe non avere portata innovativa rispetto alla situazione preesistente); la possibilità di stipulare d’intesa con le regioni convenzioni con le Poste spa al fine di assicurare i servizi postali è prevista anche dal pdl Ulivo art. 16;

-         Art. 17 PDL 1624 (intergruppo), prevede stanziamenti annuali di 2 milioni di euro per finanziare campagne informative in favore della montagna;

-         Art. 15 PDL 1405 (FI), prevede sgravi fiscali sia per l’allacciamento telefonico che per il potenziamento delle linee elettriche, con riduzione del 20% del canone televisivo; anche l’art.16 PDL Ulivo riconosce in capo alle CM la possibilità di erogare contributi per allacciamenti elettrici e telefonici. Inoltre gli enti gestori  (pdl F.I) devono garantire la regolare fruizione della telefonia e della radiotelevisione.

10.  Scuola. Istruzione pubblica (art. 21 L. n. 97/94)

-         Varie disposizioni affrontano il problema delle classi scolastiche con un esiguo numero di alunni, prevedendo forme di tele-scuola o deroghe agli standards generali per assicurare livelli minimi di prestazioni nei piccoli comuni e nei comuni montani. In particolare, l’art.. 8, comma 1, PDL Realacci, prevede che le regioni agevolino forme di teleinsegnamento e che possano finanziare  il mantenimento in attività degli istituti scolastici statali che dovrebbero essere chiusi o accorpati; anche l’art. 10 pdl 1624 (intergruppo) riconosce agli istituti scolastici  la possibilità  di organizzare l’orario scolastico prevedendo anche lezioni a distanza. L’art.11 del medesimo pdl riprende l’art.21 della l.97/94, in materia di scuola dell’obbligo, riconoscendo la possibilità di costituire istituti onnicomprensivi, di scuola materna, elementare, secondaria , di primo grado, demandando alla competenza regionale l’individuazione dei criteri e delle modalità attuative (che la legge 97 invece demandava al ministero della pubblica istruzione). Anche i pdl 1405 (FI) art. 13 co.1, e Ulivo art. 18 co. 1, esentano gli istituti scolastici dei comuni montani dall’applicazione delle disposizioni che prevedono un numero minimo di alunni.

-         I pdl Realacci (art. 8,, co. 2 ) e Intergruppo (art. 10), con identica formulazione prevedono esoneri da imposte per la donazione ad istituti scolastici di computer o altre apparecchiature informatiche.

-         Art.13 PDL 1405 e 18 PDL Ulivo prevedono una riduzione tariffaria del trasporto locale per gli studenti.

L’ambito di intervento è quello di deroga a standards generali per assicurare livelli essenziali di prestazioni: vi è un evidente problema di copertura finanziaria degli impegni che le regioni possono assumere, in particolare per il mantenimento in vita di servizi “antieconomici”. Analoghi problemi poneva del resto la deroga prevista per la chiusura di ospedali. Queste esigenze potranno trovare adeguate  soluzioni attraverso l’attivazione del fondo perequativo previsto dall’art. 119 Cost.

11.   Sistema distributivo dei carburanti (Realacci e intergruppo) (assente nella L. n. 97/94)

-         Art. 10 PDL Realacci, e 8, comma 5 pdl  1624 (intergruppo)  assicurano la presenza nei piccoli comuni del servizio di erogazione carburanti quale servizio fondamentale;

La norma pare costituzionalmente illegittima in quanto  interviene in una materia di competenza esclusiva regionale. Si precisa tuttavia che le regioni già prevedono tali interventi nei loro provvedimenti legislativi ed amministrativi (richiamando il piano nazionale di ammodernamento della rete carburanti di cui al D.M. 31.10.2001- Marzano) e quindi si ritiene che lo Stato non abbia titolo a dare alle Regioni direttive in tal senso. Il coordinamento tecnico interregionale della Conferenza dei presidenti competente in materia (regione Liguria) ha, a tale riguardo, elaborato uno specifico emendamento.

12.  Incentivi per l’insediamento nei piccoli comuni e nelle zone montane (già previsto all’art.19 l.97/94 )

-         Art. 11 PDL Realacci  riconosce in capo alle regioni la possibilità di disporre incentivi a favore di coloro che si trasferiscono o trasferiscono la propria attività commerciale per almeno dieci anni da un comune con popolazione superiore a 5000 abitanti ad uno più piccolo; uguale possibilità è finalizzata al recupero del patrimonio abitativo;

-         Art. 7 PDL 1405 prevede una IVA agevolata per coloro che trasferendosi nei comuni montani fanno interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e ristrutturazione edilizia.

Non sembra che la potestà di riconoscere simili incentivi da parte delle regioni necessiti di autorizzazione da parte dello Stato; né viene stanziata dallo Stato alcuna risorsa a tal fine.

13.  Agevolazioni per lo sviluppo di attività imprenditoriali (già previsti agli artt. 13, 16 e 18  l.97/94 )

-         Art.8 PDL 1624, prevede delle agevolazioni, esonero della certificazione fiscale e  documentazione contabile, per le imprese, gli imprenditori commerciali e gli artigiani, nonché per le guide alpine e i maestri di sci iscritti agli albi professionali; il comma 4 inoltre estende la promozione della imprenditorialità giovanile nel Mezzogiorno ai comuni montani con meno di 1000 abitanti e centri abitati con meno di 800 abitanti; quest’ultima disposizione era già prevista all’art.13 della l.97 con il limite dei comuni montani con meno di 5000 abitanti ed è stata ripresa dalla finanziaria 2003  all’art.67 . L’art.14 PDL Ulivo ripropone  il comma 4 di cui sopra individuando i comuni montani senza alcun sbarramento sul numero massimo di abitanti

-         Art.29 PDL 1405 1’e 2’ comma riprende  gli stessi contenuti dell’art.13 della l.97/94;

-         Art.10 e 12 PDL Ulivo riguardano rispettivamente la riduzione dell’IVA per la cessione di beni e prestazioni di servizi in zone montane e l’esenzione di imposte e diritti sui territori dei comuni montani;

-         Art.29 commi 3 e 4 , e 30 PDL 1405 (FI) prevedono una serie di agevolazioni per lo sviluppo di attività produttive, commerciali e imprese artigiane nonché piccola e media industria in montagna; il 3’ e 4’ comma di cui sopra riprendono i contenuti già inseriti nell’art.16 della l.97/94.

-         Art.31 PDL 1405, prevede l’assunzione a tempo parziale di coltivatori diretti residenti in comuni montani e lavoratori extracomunitari senza l’obbligo degli oneri previdenziali; norma già prevista nella l.97/94 all’art.18.

-         Art.14 PDL citato, in materia di lavori pubblici di competenza statale in montagna, prevede una serie di deroghe alla normativa nazionale sui lavori pubblici.

Il  pdl Realacci non contiene disposizioni in materia.

14.  Servizio idrico (Realacci ed intergruppo) (assente nella L. n. 97/94)

-         l’art. 12 PDL Realacci prevede la possibilità per le regioni di disporre agevolazioni, anche in forma tariffaria, a favore dei piccoli comuni, siti in zone prevalentemente montane, nei quali le risorse idriche sono superiori ai fabbisogni.

-         L’art. 5 del PDL 1624 dispone modifiche alla legge n. 36 del 1994 (cd. legge Galli) concernenti agevolazioni tariffarie.

Trattasi di disposizioni che appaiono  invasive delle competenze regionali in materia di risorse idriche.

15.  Corpo forestale e forze dell’ordine (assente nella L. n. 97/94)

-         artt. 10, c. 1, PDL 1405 e 22 PDL Ulivo prevedono la costituzione, presso ogni CM, di un presidio del Corpo forestale dello Stato.

Il PDL Realacci e il PDL 1624 intergruppo  nulla dispongono al riguardo.

Prospettive

Una possibile soluzione di intervento  è volta a coordinare in un unico testo i progetti di legge esaminati, espungendo tutte le norme inutili o invasive di competenze regionali e degli enti locali,  evidenziando quelle che potrebbero permanere in presenza di adeguata copertura finanziaria e razionalizzando le diverse  tipologie di interventi. Dovrebbe essere una sorta di testo unico degli interventi a favore dei piccoli comuni, e dei comuni montani (che potrebbe intitolarsi Misure a sostegno dei piccoli comuni e comuni montani). A tal fine sarebbe necessario provvedere alla abrogazione della normativa preesistente non più necessaria o che avesse esaurito i propri effetti.  Ove necessario, si potrebbe ipotizzare anche la strada della delega legislativa per la redazione del testo unico; ed anche stabilire la possibilità di eventuali correzioni ed integrazioni al testo entro un termine da definire (tipo i decreti integrativi e correttivi).

Il testo potrebbe essere articolato in due titoli, il primo contenente Misure a sostegno dei piccoli Comuni , il secondo contenente Speciali misure a sostegno dei piccoli Comuni montani, recanti, rispettivamente, il primo tutte le misure destinate genericamente ai piccoli Comuni, montani e non (al suo interno potrebbero essere articolate in distinti capi le misure riservate ai soli Comuni in condizioni di particolare disagio, quelle per tutti i piccoli Comuni, e quelle per i piccoli Comuni che non presentino una elevata densità di attività produttive) il secondo gli interventi speciali riservati alla montagna (ad esempio in materia di trasporto, di tutela dell’ambiente etc. o di presidio di servizi essenziali)

Occorrerebbe definire con chiarezza l’ambito di applicazione delle disposizioni contenute nell’uno e nell’altro titolo (Definizione di piccolo Comune; eventuale subcategoria di Comuni in condizioni svantaggiate; definizione di Comune montano).

I due titoli potrebbero essere articolati al loro interno in partizioni che diano evidenza alle tipologie di interventi, distinguendo: Disposizioni derogatorie a discipline di settore; Norme di garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni; Agevolazioni fiscali; Incentivazioni; Abrogazioni.

Le norme utili verrebbero così riorganizzate in modo tale da evidenziare a che titolo si pone l’intervento statale. Questa soluzione appare preferibile a quella attualmente seguita, che presenta gli interventi normativi organizzati per materia; non si esclude che, nella rubrica dei singoli articoli, si evidenziano comunque gli ambiti materiali di intervento.