valutazioni
sull’assetto costituzionale a seguito della riforma del titolo V parte II
della Costituzione
(l.
cost. 3/2001).
6
dicembre 2001
Primi
indirizzi per l’attuazione della riforma
La
Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, dopo aver
esaminato sotto i più rilevanti profili istituzionali la riforma del Titolo V
della Costituzione, anche al fine di concorrere all’elaborazione dei criteri
e delle modalità cui informare l’attività della cabina di regia, esprime
una prima serie di indirizzi per l’attuazione della novella costituzionale.
A)
La riforma costituzionale muta radicalmente l’assetto e il rango
delle funzioni normative, ponendo nella forma e nella sostanza sullo stesso
piano costituzionale il potere legislativo statale e quello regionale.
Per
questo importanza sostanziale riveste la previsione contenuta all’articolo
11 del testo di revisione costituzionale che individua un meccanismo
consultivo qualificato di portata oltremodo rilevante, inserendo le Regioni direttamente
nel procedimento legislativo parlamentare. La rilevanza
dell’integrazione della Commissione rende indispensabile,
quindi, la ricerca degli strumenti giuridici che consentano senza alcun
indugio la sua pronta attivazione. A questo fine le Regioni chiedono che
sia data attuazione alla previsione costituzionale, in tempi rapidi, in modo
tale da garantire in ogni caso la presenza di tutti i Presidenti delle Regioni
e Province autonome.
B)
Nel nuovo quadro costituzionale, lo Stato non può emanare disposizioni
legislative in materie al di fuori di quelle di sua legislazione esclusiva di
cui al secondo comma dell’art. 117.
In
questo senso, non si può trascurare la nuova portata dell’art. 117, e della
previsione, in esso contenuta, di un criterio di ripartizione vera e propria
della funzione legislativa tra Stato e Regioni, da cui discende la
trasformazione da regola ad eccezione della potestà dello Stato di dettare
limiti all’esercizio delle potestà legislative regionali.
Da
questo principio, che costituisce ormai parte integrante dei principi
contenuti nel titolo I della Costituzione, deve desumersi che non è più
compatibile con il quadro costituzionale la individuazione in via
interpretativa di ulteriori poteri statali che non siano strettamente
riconducibili alle competenze riservate allo Stato dall’art. 117, secondo
comma.
E’
quindi in questa disposizione (come, probabilmente, nell’art. 120) che va
eventualmente ricercato il fondamento di un intervento dello Stato a fini di
tutela delle esigenze dell’unità dell’ordinamento, che potrà quindi
avvenire ormai solo nella forma dell’esercizio di potestà legislative in
quelle materie (o meglio, ambiti trasversali) individuati dall’art. 117
secondo comma, che più sembrano rispecchiare questa esigenza di salvaguardia
dell’unità, come quella della “determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale”, o quelle della “tutela della
concorrenza” o della determinazione delle “funzioni fondamentali di
Province, comuni e città metropolitane”.
C)
Lo Stato non può emanare disposizioni regolamentari in materie diverse
da quelle di sua competenza legislativa esclusiva. I regolamenti statali
vigenti in materie regionali sono in ogni caso recessivi rispetto a norme di
legge o di regolamento regionale.
D)
Lo Stato nelle materie di legislazione concorrente deve limitarsi
all’emanazione di disposizioni legislative di principio e non può emanare
alcuna disposizione diversa da quelle di principio; la norma
costituzionale è, sul punto, chiarissima, dando vita ad una vera e
propria separazione di competenza fra Regioni e Stato: la potestà legislativa
di regolazione anche in tali materie spetta alle Regioni, spettando allo Stato
esclusivamente la determinazione dei relativi principi fondamentali.
E)
Le Regioni possono attivare da subito la potestà legislativa generale
residuale di cui al comma 4 dell’art. 117 Cost. Gli unici limiti che questa
incontra sono quelli stessi stabiliti nella Costituzione sia per la
legislazione statale che per quella regionale (del tutto quindi equiordinate):
rispetto della Costituzione stessa e dei vincoli relativi all’ordinamento
comunitario e agli obblighi internazionali. Nessun altro limite è posto in
Costituzione e nessun altro limite può essere quindi ipotizzabile (tanto meno
limiti elaborati in via giurisprudenziale o di prassi) vigente il pregresso,
radicalmente diverso ordinamento costituzionale nei rapporti Stato-Regioni.
F)
Le Regioni possono attivare da subito anche la potestà legislativa
concorrente per le materie di cui al comma 3 dell’art. 117, desumendo
eventualmente i principi fondamentali dalla legislazione vigente.
L’opportunità di una norma statale che indichi i principi della materia non
è, infatti, ostativa né propedeutica alla approvazione di leggi regionali in
materia, essendo palesemente inaccettabile che l’esercizio di potestà
legislative alle Regioni voluto dal legislatore costituente possa essere
condizionato, nella sua effettività, dall’eventuale inerzia del legislatore
statale ordinario nell’esercitare la propria potestà di determinare i
principi . Qualora in una materia non vi sia normativa da cui desumere
principi, in aderenza a quanto già accadeva nell’ordinamento previgente, le
Regioni possono comunque legiferare. La potestà legislativa concorrente
regionale, oltre agli eventuali principi stabiliti dalla legge statale, non
troverà altri limiti che quelli stabiliti per la legislazione esclusiva:
nessun altro limite specifico è infatti indicato in Costituzione e nessun
altro limite è quindi ipotizzabile, a pena di invalidare l’intero impianto
costituzionale di equiordinazione tra leggi statali e leggi regionali. E’
compito della Cabina di Regia ricercare le soluzioni idonee a comporre
eventuali diversità di interpretazione, che si manifestino in ordine alla
delimitazione dei confini tra poteri dello Stato e poteri delle Regioni
nell’ambito delle materie concorrenti.
G)
Nella disciplina delle materie in cui lo Stato ha potestà legislativa
esclusiva è tenuto comunque a garantire il nuovo assetto delle competenze
amministrative di cui all’articolo 118 (competenza amministrativa
ordinariamente attribuita ai Comuni, salve esigenze di esercizio unitario che
impongano, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza, una diversa allocazione- Province, Regioni e, solo in ultima
analisi, Stato).
Lo
Stato e le Regioni nell’ambito delle rispettive potestà legislative sono
tenuti comunque a garantire il nuovo assetto delle competenze di cui
all’art. 118 della Costituzione.
H)
Le Regioni ritengono che, l’operatività della riforma costituzionale
e l’assunzione delle nuove competenze legislative da parte delle stesse
sarebbe vanificata qualora non si procedesse alla rapida attuazione di quanto
previsto dal nuovo articolo 119, i cui punti salienti sono riportati nello
specifico documento allegato.
I) Le Regioni attribuiscono una rilevanza fondamentale al nuovo ruolo che ad esse viene riconosciuto dalla riforma costituzionale nel quadro europeo e internazionale. In particolare, il nuovo testo dell’art. 117 contiene importanti innovazioni anche per quanto concerne la partecipazione delle Regioni alla cd. fase ascendente e discendente del diritto comunitario, ovvero alla elaborazione degli atti comunitari ed alla loro esecuzione nell’ordinamento interno.
La riforma costituisce l’occasione per una profonda rimeditazione dei meccanismi di partecipazione attuali, per un superamento dei loro limiti intrinseci, già da tempo evidenziati dalle Regioni. Tramite questa disposizione – che riconosce alle Regioni un vero e proprio diritto, e correlativamente impone allo Stato l’obbligo di creare la condizioni affinché la partecipazione delle Regioni al procedimento decisionale europeo sia effettivo – le Regioni hanno piena legittimazione a pretendere la presenza di propri rappresentanti sia nelle fasi istruttorie preliminari alle decisioni delle istituzioni comunitarie sia nella fase decisionale in sede di Consiglio, sulla scorta delle esperienze di altri paesi europei, quando sono in discussione provvedimenti afferenti materie di competenza regionale; potrebbe altresì farsi promotrice, per il tramite dello Stato, di iniziative volte all’attuazione delle riforme, da lungo tempo prospettate, delle misure previste dal Trattato UE in tema di partecipazione delle Regioni, tramite la richiesta di inserire propri rappresentanti nella delegazione nazionale che parteciperà alla Convenzione preparatoria della Conferenza Intergovernativa per la revisione dei Trattati.
Roma, 6 dicembre 2001